IV SA/Po 240/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza na rzecz radcy prawnego M. B. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P.) wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) zł podwyższone o kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) zł stawki podatku od towarów i usług przewidzianej dla tego rodzaju czynności – łącznie 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Podaniem z dnia [...] września 2010 r. skierowanym do Urzędu Miasta i Gminy N. M. P. (dalej wnioskodawca) zwrócił się o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew na wymienionych w treści wniosku działkach rolnych. Pismem z dnia [...] września 2010 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy N. (dalej Burmistrz albo organ I instancji) działając na podstawie art. 64 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm.) wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków powyższego podania przez podanie ilości, gatunku oraz obwodu drzewa na wysokości 130 cm, o których usunięcie wnioskodawca występuje bądź powierzchni terenu porośniętego krzewami w m2 (pkt 1 wezwania), do przedłożenia rysunku lub mapki określającej usytuowanie drzewa lub krzewu w stosunku do granic nieruchomości i obiektów budowlanych istniejących na tej nieruchomości (pkt 2 wezwania) oraz do przedstawienia zgody właściciela nieruchomości na usunięcie drzew, jeśli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem albo użytkownikiem wieczystym lub upoważnienia do występowania w imieniu wnioskodawcy wraz z opłatą skarbową w wysokości 17 zł (pkt 3 wezwania). Jednocześnie Burmistrz zastrzegł, że nieuzupełnienie braków w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania będzie skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Wyżej opisane wezwanie zostało odebrane dnia [...] października 2010 r. przez R. P.. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Burmistrz działając na podstawie art. 64 §2 kpa poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu wniosku z dnia 13 września 2010 r. bez rozpoznawania w związku z nieusunięciem braków formalnych. Przedmiotowe pismo zostało odebrane przez R. P. dnia [...] grudnia 2010 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. zatytułowanym "zażalenie-odwołanie" R. P. działając w imieniu własnym oraz wnioskodawcy zaskarżył pismo Burmistrza z [...] grudnia 2010 r. wnosząc o jego uchylenie oraz nakazanie organowi I instancji wydania decyzji zezwalających na wycinkę drzew. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] (dalej postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO albo Kolegium) działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 17 pkt 1, art. 134 w zw. z art. 104 §4 i art. 127 §1 kpa stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że odwołanie przysługuje od wydanej przez organ I instancji decyzji administracyjnej. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie jest decyzją ani tym bardziej postanowieniem od którego przysługuje odwołanie albo zażalenie. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że w aktach sprawy nie znajduje się jakiekolwiek pismo strony, z którego wynikałoby, że uzupełniono wniosek z dnia [...] września 2010 r. o dokumenty wskazane w wezwaniu z dnia [...] września 2010 r. W aktach sprawy brak jest również pełnomocnictwa R. P. do występowania w imieniu wnioskodawcy. SKO zauważyło również, że w wypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie złożonego przez nią wniosku przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 §2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa). Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) R. P. (dalej skarżący) wniósł skargę na postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. jako niezgodnego ze stanem faktycznym i prawnym (k. 4 akt sądowych). Pismem z dnia [...] marca 2011 r. skarżący poinformował WSA, że wniesiona skarga została złożona w imieniu mocodawcy skarżącego – Jego brata M. P. oraz w imieniu własnym skarżącego (k. 5 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], SKO wniosło o jej oddalenie (k. 6 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszej sprawie było postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz poprzedzające jego wydanie postępowanie, które zostało zainicjowane podaniem wnioskodawcy z dnia [...] września 2010 r. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r. był art. 134 w zw. z art. 104 §2 i art. 127 §1 kpa. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela utrwalony w doktrynie oraz w orzecznictwie pogląd zgodnie z którym odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej. Pozostaje ono niedopuszczalne, gdy decyzja nie weszła do obrotu prawnego albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialnotechniczną (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2011 r., str. 502, A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 r., str. 646). Zgodnie z art. 127 § 1 kpa, odwołanie przysługuje wyłącznie od decyzji. Z powyższego wynika, że strona może skorzystać z tego środka zaskarżenia tylko wtedy, gdy w obrocie prawnym istnieje nieostateczna decyzja administracyjna. W rozpoznawanej sprawie Kolegium wydało postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. uznając, że odwołanie nie było dopuszczalne od zawiadomienia wydanego na podstawie art. 64 §2 kpa o pozostawieniu podania wnioskodawcy z dnia [...] września 2010 r. bez rozpoznania. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na stwierdzeniu, że podanie zawiera wadę nie usuniętą przez wnioskodawcę w trybie i na zasadach określonych w art. 64 §2 kpa. Braki formalne, jak i merytoryczne wniosku nie dają podstawy do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, ani też rozstrzygnięcia na niekorzyść strony. Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 kpa nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej ani postanowienia, a jest czynnością materialno - techniczną (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., IV SA 1980/98, lex nr 47253, postanowienie NSA z 16.09.2011 r., II OSK 1763/11, lex nr 965202; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 1992 r., str. 174-175, A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 r., str. 370-372). Jedynie żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi jest zdolne do wszczęcia sprawy administracyjnej w ujęciu procesowym, a tym samym do rozstrzygnięcia tej sprawy co do istoty w rozumieniu art. 104 §2 kpa przez wydanie decyzji. Przyjęte rozwiązanie nie pozbawia strony możliwości prawnej obrony własnego interesu prawnego. W razie pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania strona może podjąć obronę przed bezczynnością składając na podstawie art. 37 §1 kpa zażalenie do organu wyższego stopnia, a następnie w razie jego nieuwzględnienia, skargę do sądu administracyjnego (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2011 r., str. 311). SKO wydając postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. i opierając się w tym zakresie na ustaleniach judykatury oraz doktryny nie dopełniło w sposób należyty innego rodzaju czynności procesowych o istotnym wpływie na rozstrzygnięcie sprawy, przez co zaskarżone postanowienie nie mogło ostać się w obrocie prawnym. Po pierwsze, SKO zarówno w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r., jak i w odpowiedzi na skargę z dnia [...] lutego 2011 r. trafnie zauważyło, że w aktach sprawy nie ma pełnomocnictwa wnioskodawcy dla skarżącego. Pomimo tego, że środek prawny z dnia [...] stycznia 2011 r. zatytułowany "zażalenie-odwołanie" wniesiony został przez skarżącego, Kolegium nie wezwało skarżącego do przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa wskazując w komparycji postanowienia z dnia 18 stycznia 2011 r., że rozpoznało sprawę z odwołania M. P. reprezentowanego przez R. P.. Zgodnie z art. 33 §2 kpa, pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Stosownie do art. 33 §3 kpa ab initio, pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Przy czym wniesienie odwołania od decyzji nie jest sprawą mniejszej wagi w rozumieniu art. 33 §4 kpa (wyrok NSA z 8 kwietnia 2011 r., I OSK 858/10, lex nr 990297). Po drugie, Kolegium w ogóle nie wyjaśniło w sposób jednoznaczny intencji skarżącego w złożeniu środka zaskarżenia z dnia [...] stycznia 2011 r. Już z samego jego określenia przez skarżącego jako "zażalenie-odwołanie" nie wynika, jaki środek prawny został złożony. Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony przez SN , zgodnie z którym obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 kpa (wyrok SN z 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92 wraz z aprobującymi glosami J. Zimmermanna, Państwo i Prawo 1993 r., z. 8, oraz W. Tarasa, Państwo i Prawo 1993 r., z. 3). W szczególności SKO naruszając art. 9 kpa nie pouczyło skarżącego o okolicznościach prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego sytuacji prawnej, nie dążąc do ustalenia zamiaru z jakim został złożony środek prawny z dnia 3 stycznia 2011 r., który mógł zostać potraktowany nie tylko jako odwołanie, lecz również zażalenie w trybie art. 37 §1 kpa. Po trzecie, Kolegium wydając postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie z odwołania M. P. reprezentowanego przez skarżącego pominęło, że "odwołanie-zażalenie" z dnia 3 stycznia 2011 r. zostało złożone przez skarżącego nie tylko w imieniu wnioskodawcy, lecz również w imieniu własnym. Uznać zatem należy, że po dzień dzisiejszy Kolegium nie rozpoznało środka prawnego wniesionego przez samego skarżącego. Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt 1 wyroku działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę SKO powinno podjąć czynności procesowe celem usunięcia wyżej opisanych uchybień, zapewniając skarżącemu oraz wnioskodawcy czynny udział w postępowaniu, ustalając treść żądania zawartego w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz rozpoznając środek prawny wniesiony przez samego skarżącego. W pkt 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 250 ppsa zasądził na rzecz r. pr. M. B. od Skarbu Państwa (prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 240 zł podwyższone o kwotę 55,20 zł stawki podatku od towarów i usług przewidzianej dla tego rodzaju czynności - łącznie 295,20 zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.