IV SA/Po 241/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 lutego 2024 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 15 listopada 2023 r. (znak: [...]), którą organ powiatowy umorzył z urzędu w całości postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w P.. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 5 października 2022 r. do siedziby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: PINB) wpłynęło pismo J. P. (dalej: skarżącej) – właścicielki lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P.. Z wniesionego pisma wynikało, że w lokalu mieszkalnym nr [...] znajdującym się nad lokalem nr [...], prowadzona jest działalność gospodarcza generująca uciążliwy hałas. W dniu 3 listopada 2022 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w P.. W trakcie kontroli ustalono, że znajduje się w nim gabinet estetyki paznokci. Najemca lokalu wyjaśnił, że wynajmuje lokal nr [...] od maja 2022 r. i nie wykonywał w nim żadnych robót budowlanych. Wyjaśnił także, że zabiegi w tymże lokalu wykonywane są w godzinach 9-21. Następnie w toku postępowania wyjaśniającego PINB ustalił, że Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia 20 września 2018 r. (znak: [...]) udzielił C. z siedzibą w W. pozwolenia na przebudowę i podział lokali w budynku przy ul. [...] w P.. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym lokal nr [...] jest lokalem mieszkalnym. W dniu 24 lipca 2023 r. PINB dokonał ponownej kontroli lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w P.. W trakcie tej kontroli stwierdzono umeblowanie i wyposażenie świadczące, że lokal ten wykorzystywany jest w celach mieszkalnych. Osoba udostępniająca mieszkanie oświadczyła, że jest ono wynajmowane w celach mieszkalnych od 7 marca 2023 r. PINB stwierdził, że podłogi w tym lokalu wykonane są z płytek ceramicznych, częściowo przykrytych dywanem. Następnie pismem z dnia 30 sierpnia 2023 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w P.. Organ poinformował także strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych materiałów dowodowych w sprawie. Z aktami sprawy zapoznała się skarżąca. Decyzją z dnia 15 listopada 2023 r. PINB umorzył z urzędu w całości postępowanie administracyjne w sprawie zamiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w P.. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca, wskazując, że teoretycznie lokal został zmieniony z usługowego na mieszkalny, ale nie spełnia norm prawa budowlanego. Nie nadaje się do użytkowania jako lokal mieszkalny z powodu uporczywego i uciążliwego hałasu. Ponadto, lokal był użytkowany jako lokal usługowy od maja 2020 r. do grudnia 2022 r., ale właściciel lokalu nie poniósł żadnych konsekwencji z tego tytułu. Skarżąca zaznaczyła także, że jest zdziwiona, ponieważ nie została jej doręczona przesyłka pocztowa z decyzją organu – listonosz zostawił jedynie kartkę z informacją, aby odebrać list 22 listopada 2023 r. Nie było ponownej próby doręczenia przesyłki. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) zaskarżoną decyzją z dnia 6 lutego 2024 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy powyższą decyzję PINB. W ocenie WINB z akt sprawy wynikało, że przesyłka zawierająca decyzję PINB nie została podjęta przez adresata w pierwszym terminie, wobec czego został on poinformowany o możliwości odebrania pisma w placówce operatora pocztowego w terminie 7 dni, po czym podjął próbę ponownego doręczenia decyzji. Jako że i ta próba zakończyła się niepowodzeniem, ponownie zawiadomiono adresata o możliwości odebrania pisma w terminie 7 dni w placówce operatora pocztowego, zostawiając tzw. awizo. Przesyłka zaadresowana do skarżącej nie została podjęta w terminie zatem, zastosowanie znalazła fikcja doręczenia, o której mowa w art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.). Mimo tego skarżąca wniosła odwołanie w terminie. Kolejno WINB zaznaczył, że rozpoczęcie działalności gospodarczej w przedmiotowym lokalu nr [...] spowodowało, że został on przeznaczony do użytku publicznego. Zmiana sposobu użytkowania części budynku przy ul. [...] w P. poprzez zmianę funkcji lokalu nr [...] z mieszkalnej na usługową spowodowało m.in. zmianę wymagań przeciwpożarowych poprzez zmianę kwalifikacji obiektu. Jednakże stan faktyczny sprawy na dzień wydania zaskarżonej decyzji był jasny – przedmiotowy lokal nr wykorzystywany był na cele mieszkalne od dnia 7 marca 2023 r. co jest zgodne z jego pierwotną funkcją. Lokal nie jest już wykorzystywany jako lokal użytkowy, a zatem nie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. WINB nadmienił także, że brak zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku prowadzi do sytuacji gdy postępowania administracyjne stało się bezprzedmiotowe, co z kolei musiało poskutkować umorzeniem postępowania. Na marginesie organ wyjaśnił w odpowiedzi na zarzuty skarżącej, że przedmiotem postępowania była zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego wielorodzinnego (lokalu mieszkalnego nr [...]), a nie nieprawidłowości wykonanych robót budowlanych w tymże budynku czy też nieprawidłowości w stanie technicznym tego budynku. Skarżąca nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem organu II instancji wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności, że C. , sprzedawał lokale niezgodne z projektem, pomimo wydanego pozytywnego zaświadczenia przez PINB (znak: [...]), co mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności, że właściciel wskazanego wyżej lokalu udostępniał najemcy lokal jako lokal usługowy od maja 2020 do grudnia 2022, a nie jako lokal mieszkalny. Skarżąca wniosła także o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. Wniosła także o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga była niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja WINB z dnia 6 lutego 2024 r. (znak: [...]) utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia 15 listopada 2023 r. (znak: [...]), którą umorzono z urzędu w całości postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w P.. Istota sporu sprowadzała się zatem do wyjaśnienia czy organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie administracyjne. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z brzmieniem art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w ww. przepisie oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (zob. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. I GSK 1613/20, dostępny w bazie orzeczeń CBOSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sprawy, w dniu 24 lipca 2023 r. PINB przeprowadził kontrolę lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w P., w trakcie której stwierdzono, że lokal ten jest wykorzystywany w celach mieszkalnych. Świadczyło o tym m.in. wyposażenie oraz umeblowanie lokalu (k. 24-26 akt administracyjnych – protokół z kontroli obiektu budowlanego). Nadto, z oświadczenia osoby udostępniającej lokal do kontroli wynikało, że przedmiotowy lokal wynajmowany jest jako lokal mieszkalny od 1 marca 2023 r. Okoliczność tę potwierdza także znajdująca się w aktach sprawy kopia umowy najmu lokalu. Co istotne, zgodnie z decyzją nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia 20 września 2018 r. (znak: [...]) przedmiotowy lokal nr [...] jest lokalem mieszkalnym. Zmiana sposobu użytkowania lokalu została zdefiniowana w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm, dalej: p.b.), który stanowi, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, Wyżej wymieniony przepis nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Definicja zawarta w tym przepisie, zawiera katalog otwarty, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę określenia "w szczególności", co oznacza, że oprócz sytuacji wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 p. b., mogą też zaistnieć inne, które również można zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęte lub zaniechane działanie w obiekcie budowlanym lub w jego części związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumieć zatem należy wszelkie działania lub zaniechania zmieniające dotychczasowy sposób korzystania z obiektu oraz wpływające na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie. Chodzi zatem o działalność, która niezależnie od zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego prowadzi do zmiany wewnętrznych lub zewnętrznych warunków korzystania z tego obiektu. W przedmiotowej sprawie PINB ustalił, że przedmiotowy lokal jest użytkowany jako lokal mieszkalny, co zostało potwierdzone w toku przeprowadzonej w lipcu 2023 roku kontroli. Lokal jest zatem użytkowany w sposób zgodny z ustaleniami zawartymi w przywołanej wcześniej decyzji [...] Prezydenta Miasta P. z dnia 20 września 2018 r. Nawet jeżeli w przeszłości doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu to w chwili obecnej pozostaje to bez wpływu na postępowanie organu, gdyż obecnie przedmiotowy lokal użytkowany jest jako lokal mieszkalny, a zatem wszystkie zarzuty skarżącej okazały się bezzasadne (zob. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r. sygn. II OSK 542/21, CBOSA). Organ postąpił zatem prawidłowo, stwierdzając brak podstaw do nałożenia jakichkolwiek obowiązków, a następnie kończąc postępowanie administracyjne decyzją umarzającą. Postępowanie stało się bowiem bezprzedmiotowe, gdyż organ nie miał podstaw prawnych oraz faktycznych do wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Na marginesie należy wskazać, że kwestie podnoszone przez skarżącą w odwołaniu, a dotyczące okoliczności doręczenia przez pracownika poczty przesyłki zawierającej decyzję PINB pozostają irrelewantne, gdyż skarżąca i tak wniosła odwołanie w terminie. Należy również dodać, że postępowanie administracyjne było wszczęte i prowadzone wyłącznie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego. Pismem z 23 stycznia 2023r. PINB poinformował skarżącą o braku podstaw "do wszczęcia postępowania w sprawie hałasu w lokalu nr [...] oraz ustawienia kontenerów na odpady" . Mając na uwadze wszystkie powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.