IV SA/Po 245/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi R.Spółka Jawna w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy K.z dnia [...] września 2014 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej R.Spółka Jawna w B. kwotę 357 zł (słownie złotych: trzysta pięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu po rozpoznaniu zażalenie spółki R.Spółka Jawna utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Gminy K. z dnia [...] września 2014r. sygn..... W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż spółka R.Spółka Jawna wystąpiła o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] obr. D., jako budynku wielorodzinnego czterolokalowego, z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej i usługowej w D., Gmina K., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K[...] z dnia [...] stycznia 2003r. ([...].). Dalej organ wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] września 2014r. Burmistrz Gminy K.odmówił wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści. Na postanowienie organu I instancji zostało złożone zażalenie, w którym zarzucono naruszenie: - art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej jako "Kpa"), w związku z art. 217 § 2 i art. 219 Kpa poprzez odmowę wydania zaświadczenia, o treści zgodnej z wnioskiem, pomimo istnienia podstaw do jego wydania, - art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez odmowę wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - przepisów art.77 i art.80 Kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego w sprawie. Dalej organ wskazał, iż zgodnie z ustaleniami powołanego powyżej planu miejscowego, działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 500 m2, położone są na obszarze oznaczonym symbolem MN, oznaczającym tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności. Budynki mieszkalne miały być realizowane jako budynki mieszkalne wolno stojące, do II kondygnacji, realizowane jako budynki parterowe z poddaszem użytkowym, z dopuszczeniem podpiwniczenia zabudowy ( § 22 tekstu planu ). Jednocześnie w planie tym wskazano, że nie dopuszcza się wydzielenia działek mniejszych niż 500 m² powierzchni ( § 16 tekstu planu ). Ponadto organ zwrócił uwagę, że biorąc zapisy planu pod uwagę Kolegium uznało, iż organ I instancji miał podstawy do wydania postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia zgodnego z treścią wniosku spółki R.Spółka Jawna w B. Takie zaświadczenie byłoby sprzeczne z zapisami powołanego planu, który nie przewidywał na tym terenie zabudowy wielorodzinnej. Zgodnie z treścią Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. 2003.164.1587) - załącznika nr 1 do tego rozporządzenia - symbol MN oznacza tereny zabudowy jednorodzinnej. Dla zabudowy wielorodzinnej przeznaczony jest symbol WN. Skoro zapisy planu muszą być zgodne z tym rozporządzeniem to wykluczone jest uznanie, iż miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej i usługowej w D., Gmina K., zatwierdzonego u dla działek nr [...] i nr [...] przewidywał możliwość realizacji zabudowy wielorodzinnej. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka R.Spółka Jawna z siedzibą w B. zarzucając jej naruszenie: - przepisów art. 217 § 1 Kpa oraz art. 217 § 3 Kpa w zw. z art. 217 § 2 Kpa i art. 219 Kpa poprzez odmowę wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, pomimo istnienia uzasadnionych podstaw do wydania takiego zaświadczenia; - przepisu art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez odmowę wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo że planowany sposób użytkowania jest zgodny z tym planem; - przepisów art. 77 oraz art. 80 Kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, iż w dniu uchwalania MPZP tj. [...] stycznia 2003 r., w żadnym akcie prawnym nie znajdowała się definicja "budynku mieszkalnego jednorodzinnego". Fakt ten wynika stąd, iż w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie znajdowała się definicja "budynku mieszkalnego" (definiowanego jako "budynek wielorodzinny, dom mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania, dom jednorodzinny oraz dom mieszkalny w zabudowie zagrodowej") oraz "zabudowy jednorodzinnej" (określanej jako "budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolno stojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków"). Następnie Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki lub ich usytuowanie z dniem 16 grudnia 2002 r. zastąpiło powyższe rozporządzenie. W jego treści znajdziemy już tylko definicję "zabudowy jednorodzinnej" (przez co należy rozumieć "jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi"). Jako budynek mieszkalny wskazuje tylko że jest to albo budynek mieszkalny jednorodzinny albo budynek mieszkalny wielorodzinny. Rozporządzenie nie definiuje pojęcia budynku jednorodzinnego, które jest kluczowe w niniejszej sprawie. Dopiero ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw zostało wprowadzone na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego ("należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną część, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku"). Wprowadzona definicja obowiązuje dopiero od 11 lipca 2003 r. Wobec powyższego w okresie od 16 grudnia 2002 r. do 11 lipca 2003 r. nie obowiązywała żadna definicja prawna precyzująca pojęcie "budynku mieszkalnego jednorodzinnego". Zatem w czasie, kiedy podjęto uchwałę o zatwierdzeniu MPZP, tj. w styczniu 2003 r., nie obowiązywała jeszcze zawężająca definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego dopuszczająca wydzielenie co najwyżej dwóch lokali mieszkalnych. W ocenie strony organ wydając zaświadczenie o zgodności MPZP z 2003 r. powinien odnieść się do stanu prawnego obowiązującego w dacie jego uchwalania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. pominęło fakt, iż organ gminy nie wysilił się, aby sprawdzić, jaki stan prawny obowiązywał w odniesieniu do MPZP z 2003r. Ponadto skarżący wskazał, że lokalizacja budynku będzie mieściła się w zakreślonym pojęciu niskiej intensywności zabudowy. Jako powierzchnię zainwestowaną pod obiektami kubaturowymi należy rozumieć powierzchnię jaką bryła budynku zajmuje na danej nieruchomości. MPZP w odniesieniu do przedmiotowego wskaźnika operuje również pojęciem obiektu kubaturowego. W przepisach aktualnie obowiązujących brak definicji obiektu kubaturowego, jednakże pod tym pojęciem, zgodnie z podstawową wiedzą z zakresu budownictwa, należy rozumieć budynki zamknięte i inne budynki, którym można przypisać parametr objętości. Na działkach o nr [...] oraz [...] zlokalizowany jest tylko jeden obiekt budowlany, który można zakwalifikować jako obiekt kubaturowy, mianowicie budynek mieszkaniowy, co do którego skarżąca wnosi o stwierdzenie zgodności z MPZP. Zgodnie z informacjami znajdującymi się w projekcie budowlanym powierzchnia zabudowy budynku wynosi 200,00 m2, z kolei powierzchnia całkowita obu działek, na których jest zlokalizowany budynek wynosi 500,4m2. Zgodnie ze sposobem obliczeń wskazanym w MPZP procent zabudowy działki tj. wskaźnik intensywności zabudowy wynosi [...] %, co mieści się we wskazanych wytycznych, mianowicie nie przekracza progu [...] %. Ponadto skarżąc zwrócił uwagę, że MPZP nie wymaga, aby budynki mieszkalne usytuowane na terenie jego obowiązywania, były budynkami jednorodzinnymi - "Z tego względu nie można przyjąć, że pojęcie: "niska intensywność zabudowy" i pojęcie: "zabudowa jednorodzinna" są synonimami" - wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 października 2006 r., II SA/Bd 660/06, Legalis nr 281903. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia skarżący chciał uzyskać zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Obowiązkiem organów rozpatrujących wniosek skarżącego było zatem zbadanie, czy zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego jako budynku wielorodzinnego czterolokalowego jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 1 Kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem - w formie pisemnej - obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego) dokonanym przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści" Państwo i Prawo z 2004 r., nr 10, str. 58). Zaświadczenia są więc aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień lub obowiązków określonych (to jest stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku. Jeżeli określony podmiot ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 ust. 2 Kpa), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie tylko wtedy, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 Kpa). Organ może - przed wydaniem zaświadczenia, przeprowadzić w koniecznym, a więc ograniczonym zakresie, postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 Kpa). Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego determinuje indywidualny stan sprawy i opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza bowiem do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Organ może zatem wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych bez potrzeby ich kreowania. W pierwszej kolejności zatem podlega ustaleniu, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się natomiast do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, oraz czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z. Kmiecik, jw., str. 63). W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że treścią zaświadczenia może być jedynie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie faktu lub stanu prawnego; w sytuacji gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2000 roku, sygn. akt I SA/Wr 2709/98, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie należy mieć na względzie, iż art. 71 Prawa budowlanego dopuszczający możliwość zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Stosownie do jego treści przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Dalej w przywołanym przepisie ustawodawca zadecydował, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć: 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem składając wniosek o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego strona obowiązana jest przedłożyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. I z takim tez wnioskiem w niniejszej sprawie wystąpił skarżący. Przechodząc natomiast do oceny czy organ zasadnie odmówił wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści wskazać należy, że podstawą odmowy stanowiło uznanie przez organ I instancji, że zlokalizowanie czterolokalowego budynku wraz z niezbędna infrastrukturą towarzyszącą oraz koniecznymi miejscami postojowymi na obszarze 500 m2 nie mieści się w pojęciu niskiej intensywności zabudowy. Ponadto organ II instancji wskazał, że zgodnie z treścią Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. 2003.164.1587) - załącznika nr 1 do tego rozporządzenia - symbol MN oznacza tereny zabudowy jednorodzinnej. Dla zabudowy wielorodzinnej przeznaczony jest symbol WN. Skoro zapisy planu muszą być zgodne z tym rozporządzeniem to wykluczone jest uznanie, iż miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej i usługowej w D., Gmina K., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...]01.2003r. (Dz.Urz.Woj.Wlkp. [...].) dla działek nr [...] i nr [...] przewidywał możliwość realizacji zabudowy wielorodzinnej. W pierwszej kolejności odnosząc się do stanowiska organu I instancji wskazać należy, iż organ w uzasadnieniu nie uzasadnił dlaczego planowany sposób użytkowania nie mieści się w pojęciu niskiej intensywności. Wobec powyższego odwołać należy się do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej i usługowej w D., Gm. K. przyjętej uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...]stycznia 2003r. (Dz.Urz.Woj.Wlkp. [...]). W przedmiotowej sprawie, co nie jest kwestionowane przez strony, działki należące do skarżącego położone są w obszarze oznaczonym na planie symbolem MN tj. w obszarze zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności. W § 22 przedmiotowej uchwały określono parametry dopuszczalnej zabudowy. Tym samym w ocenie Sądu pojęcie zabudowy o "niskiej intensywności" należy interpretować w nawiązaniu do szczegółowych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( § 4 pkt 8 i § 22 pkt 5 planu). W ocenie składu orzekającego jeżeli planowane zamierzenie inwestycyjne odpowiada parametrom określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to nie może być mowy, że nie został spełniony warunek niskiej intensywności. Z powyższych względów obowiązkiem organu jest dokonanie analizy czy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wpłynie w jakikolwiek sposób na intensyfikację zabudowy. Odnosząc się natomiast do argumentu organu odwoławczego podnieść należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został przyjęty uchwałą z dnia 29 stycznia 2003 r., a podstawę prawną stanowiła ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.). Natomiast w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołało się do zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. nr 164, poz.1587). Zgodzić należy się z organem, iż stosownie do zapisów powyższego rozporządzenia symbol MN oznacza tereny zabudowy jednorodzinnej. Dla zabudowy wielorodzinnej przeznaczony jest symbol WN. Jednakże w niniejszej sprawie organowi uszło, że powyższe rozporządzenie weszło w życie z dniem 27 września 2003 r., a więc znacznym czasie od dnia podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem przepisy te nie mogą mieć zastosowania do uchwał, które już obowiązywały w dacie wejścia w życie przedmiotowego rozporządzenia. Z powyższych względów, zgodzić należy się ze skarżącym, że organ interpretując zapisy planu winien odwoływać się do regulacji prawnych obowiązujących w dniu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie przepisów wchodzących w życie w czasie gdy ten plan już obowiązywał. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa, orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa z uwzględnieniem kosztów wynagrodzenia pełnomocnika. Rozpoznając sprawę ponownie organ mając na uwadze poczynione w niniejszej sprawie uwagi ponownie przeanalizuje czy zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest zgodna z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.