IV SA/Po 247/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 maja 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Chrzypsko Wielkie z dnia 26 sierpnia 2024 r. nr IV/26/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy Chrzypsko Wielkie, na działce nr ewid.: 265 we wsi Chrzypsko Wielkie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 5 pkt 8; 2. zasądza od Gminy Chrzypsko Wielkie na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda Wielkopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Chrzypsko Wielkie Nr IV/26/2024 z dnia 26 sierpnia 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy Chrzypsko Wielkie, na działce nr ewid.:265 we wsi Chrzypsko Wielkie. Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.) Wojewoda zaskarżył w części powyższą uchwałę i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie § 5 pkt 8 i zasądzenie kosztów postępowania. Podstawę prawną podjętej Uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm., dalej "u.s.g.") i art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p." Zdaniem Wojewody analiza treści przepisów uchwały w § 5 pkt 8, który mówi, iż w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu ustalono : "nakaz zachowania istniejących drzew i zadrzewień, które nie kolidują z planowanym przeznaczeniem i zagospodarowaniem terenu, a w przypadku kolizji z planowanym sposobem zagospodarowania i zabudowy nakaz ich przesadzenia lub wprowadzenia nowych nasadzeń", została szczegółowo uregulowana w aktach rangi ustawowej. Zgodnie z art. 83-83f ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2024 r. poz. 1478 ze zm.) usunięcie drzewa lub krzewu może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydawanego na wniosek posiadacza nieruchomości lub właściciela urządzeń, które nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, a w przypadku, gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez właściwy organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. W takim przypadku szczegółowe warunki przesadzenia lub wykonania nasadzeń zastępczych określa się w zezwoleniu. W przypadku przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, właściwy organ, zgodnie z przepisem art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie: Dz.U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm.), zwanej dalej: ustawą ooś, stwierdza w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konieczność wykonania kompensacji przyrodniczej, jeżeli jej potrzeba wynika z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ustalenia regulujące wyżej omówione kwestie w planie miejscowym stanowią przekroczenie upoważnienia ustawowego wyznaczonego przepisami art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, a także złamanie reguły legislacji wynikającej z § 115 i § 134 pkt 1, w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283). W związku z powyższym omawiany zaskarżony zapis w uchwale stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. uchwała w zaskarżonym zakresie Rada Gminy Chrzypsko Wielkie w odpowiedzi na skargę Wojewody przychyliła się do niej i wniosła o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej “P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wojewoda Wielkopolski uczynił uchwałę Nr IV/26/2024 Rady Gminy Chrzypsko Wielkie z dnia 26 sierpnia 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy Chrzypsko Wielkie, na działce nr ewid.: 265 we wsi Chrzypsko Wielkie w części, tj. w zakresie § 5 pkt 8, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 9 października 2024 r. pod poz. 8140. Podstawę prawną podjętej Uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm., dalej "u.s.g.") i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p." Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności chociażby w części, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody Wielkopolskiego z 3 lutego 2025 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Jak wskazuje analiza wniesionej skargi oraz odpowiedzi organu na skargę istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia zapisu uchwały w zakresie jej § 5 pkt 8. W § 5 pkt 8 uchwały, w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu ustalono: "nakaz zachowania istniejących drzew i zadrzewień, które nie kolidują z planowanym przeznaczeniem i zagospodarowaniem terenu, a w przypadku kolizji z planowanym sposobem zagospodarowania i zabudowy nakaz ich przesadzenia lub wprowadzenia nowych nasadzeń". Zgodnie natomiast z art. 83-83f ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2024 r. poz. 1478 ze zm.) usunięcie drzewa lub krzewu może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydawanego na wniosek posiadacza nieruchomości lub właściciela urządzeń, które nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, a w przypadku, gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez właściwy organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. W takim przypadku szczegółowe warunki przesadzenia lub wykonania nasadzeń zastępczych określa się w zezwoleniu. W przypadku przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, właściwy organ, zgodnie z przepisem art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie: Dz.U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm.), zwanej dalej: ustawą ooś, stwierdza w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konieczność wykonania kompensacji przyrodniczej, jeżeli jej potrzeba wynika z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ustalenia regulujące wyżej omówione kwestie w planie miejscowym stanowią przekroczenie upoważnienia ustawowego wyznaczonego przepisami art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, a także złamanie reguły legislacji wynikającej z § 115 i § 134 pkt 1, w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wypowiadany był pogląd, że powtórzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa (por.m.in. wyroki NSA z dnia 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92, ONSA 1993/2/44; z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 1179/98, OSS 2000/1/17; z dnia 6 czerwca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 2761/95). Powtórzenie lub modyfikacja przepisów aktów wyższego rzędu (ustaw, rozporządzeń), jest sprzeczna z zasadą tworzenia aktów prawnych na podstawie i w granicach prawa. Zabiegi takie, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 16 czerwca 1992 r. sygn. akt II SA 99/92, NSA we Wrocławiu, w wyroku z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, NSA w wyroku z dnia 6 czerwca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2761/95). W przepisach ustawy i rozporządzenia wskazano zatem jednoznacznie materię przekazaną do uregulowania mieszczącą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Nakładanie obowiązków w postaci konieczności uzyskania zgód, uwzględnienia warunków ustalanych przez określone podmioty (zarządcę drogi), czy też wskazywanie jakie kompetencje ma zarządca drogi publicznej, stanowi wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy. W zakresie konieczności przestrzegania granic kompetencji ustawowej oraz działania na podstawie i w granicach prawa należy przyjąć, iż organ stanowiący, podejmując akty prawne (zarówno akty prawa miejscowego jak i akty, które nie są zaliczane do tej kategorii aktów prawnych) w oparciu o normę ustawową, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Upoważnienie do wydawania przepisów wykonawczych odgrywa bowiem podwójną rolę - formalną, tworząc podstawę kompetencyjną do wydawania aktów prawnych oraz materialną, będąc gwarancją spójności systemu prawa oraz koherencji treściowej przepisów. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K 25/99, OTK 2000/5/141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)". Uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji. Z czym zresztą zgodził się organ. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w zaskarżonej części, jak orzekł w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości 480 zł.