IV SA/Po 25/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Sierakowie z dnia 30 marca 2021 r. nr XXIX/206/2021 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt w 2021 roku. stwierdza nieważność § 4 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Sieraków w 2021 roku stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Sierakowie z dnia 30 marca 2021r. nr XXIX/206/2021. Prokurator Regionalny w Poznaniu, pismem z dnia 13 grudnia 2021 roku, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ze skargą na uchwałę Rady Miejskiej w Sierakowie z dnia 30 marca 2021 roku Nr XXIX/206/2021 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w 2021 roku. Prokurator zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w części obejmującej § 4 załącznika Nr 1 do Uchwały oraz wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym Skarżący podniósł zarzut przekroczenia delegacji ustawowej i granic swobody regulacyjnej zawartych w art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz. U. 2020, poz. 638), które polega na braku określenia w treści § 4 załącznika Nr 1 do zaskarżonej Uchwały, sposobu wydatkowania środków poprzez przeznaczenie łącznej kwoty 40.000 zł na realizację wszystkich celów programu, bez ich konkretyzacji, rozbicia na poszczególne cele i tym samy pozostawienie organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych Programem. Rada Miejska w Sierakowie, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o uwzględnienie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa, zgodnie z wnioskiem skarżącego oraz przy braku sprzeciwu organu, została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 z późn. zm. - dalej w skrócie jako: "P.p.s.a."). Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137) W świetle art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Wskazana regulacja nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Przesłanki dookreślające kompetencję sądu w tym zakresie, na gruncie kontrolowanej sprawy, ustanawia art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020, poz. 713 ze zm.; dalej w skrócie u.s.g.). Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). W świetle treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz. U. 2020, poz. 638; dalej w skrócie "u.o.z.") przyjmować należy, że ustawodawca nakłada na człowieka obowiązek poszanowania zwierząt, ich ochrony oraz opieki nad zwierzętami, jako istotami żyjącymi, zdolnymi do odczuwania cierpienia, które z tego względu nie są rzeczami. W powyższym kontekście ustawodawca określił szczególny obowiązek dla jednostek samorządu terytorialnego (gmin). Na mocy art. 11a ust. 1 u.o.z. zobowiązał radę gminy, aby ta, corocznie do dnia 31 marca, uchwalała programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.). Projekt programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zgodnie z art. 11a ust. 6, ust. 7 u.o.z., przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) i najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, a także organizacjom społecznym, działającym na obszarze gminy, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. W świetle treści przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Miejskiej w Sierakowie z dnia 30 marca 2021 roku Nr XXIX/206/2021 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w 2021 roku. Załączniku Nr 1 do Uchwały obejmuje "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Sieraków w 2021 roku". Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 9 kwietnia 2021 roku (poz. 2932) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 4 Uchwały). Zgodnie z treścią § 4 ust. 1 i ust. 2 załącznika Nr 1 do Uchwały "Wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację niniejszego programu w 2021 roku wynosi 40.000 brutto" oraz "W przypadku zwiększenia środków finansowych w budżecie gminy Sieraków, pula dostępnych środków będzie wynikać z obowiązującego planu budżetowego". Skarga zasługuje na uwzględnienie. Prokurator trafnie zarzucił istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez pominięcie w treści załącznika Nr 1 do Uchwały "sposób wydatkowania środków finansowych" na poszczególne zadania objęte Programem. W orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (porównaj wyrok NSA z 29.07.2020 r., II OSK 997/20, LEX nr 3064568) konsekwentnie wyrażany jest pogląd wskazujący na konieczność precyzyjnego i wyraźnego określenia sposobu wydatkowania środków finansowych w uchwale o charakterze "programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt". Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 11a ust. 5 u.o.z. nakłada na radę gminy obowiązek wskazania w programie zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania kwestii sposobu wydatkowania tych środków. Ustawodawca posłużył się w powołanym przepisie sformułowaniem: "program zawiera", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych elementów w treści uchwalanego przez radę gminy programu. W ocenie Sądu brak określenia w zaskarżonej Uchwale wysokość środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań oznaczonych w Programie na 2021 rok, prowadzi do tego, że kwestia realizacji poszczególnych zadań Programu w istocie zostaje pozostawiona do swobodnej decyzji innym podmiotom/organom niż rada gminy oraz w innym trybie. W takim wypadku decyzja o realizacji konkretnego zadania przekazana zostaje organowi wykonawczemu gminy oraz podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały (stronom umów i porozumień). Natomiast w świetle treści art. 11a ust. 1, ust. 5, ust. 6 i ust. 7 ustawy o ochronie zwierząt, zadanie własne gminy obejmujące zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom, należy zrealizować w ten sposób, że organ wykonawczy gminy, po rozpoznaniu potrzeb panujących na terenie danej gminy w danym roku odnośnie opieki nad zwierzętami, przygotowuje projekt programu we współpracy z innymi podmiotami. Natomiast rada gminy, wypełniając obowiązek opieki nad zwierzętami, podejmuje w tym zakresie uchwałę, która ma charakter przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze działania rady. W ten sposób opieka nad zwierzętami po uwzględnieniu potrzeb z terenu danej gminy w danym czasie staje się określonym przedmiotowo i finansowo obowiązkiem prawnym, a nie tylko deklaracją polityczną, która będzie realizowana na warunkach zależności od planów budżetowych gminy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przepis art. 11a ust 5 u.o.z. wymaga powiązania uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem i celem ich wydatkowania (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 481/19; z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 336/20 i II OSK 997/20 oraz z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20). Prokurator trafnie zauważa, że przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. ustanawia normę o charakterze iuris cogentis. Pominięcie obowiązków zawartych we wskazanej regulacji lub niewłaściwa realizacja ustanowionej kompetencji uzasadnia wyeliminowanie z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc treści aktu prawa miejscowe przyjętego z naruszeniem wskazanej regulacji ustawowej. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., należało stwierdzić nieważność § 4 ust. 1 i ust. 2 załącznika Nr [...] do Uchwały, o czym orzeczono w sentencji wyroku.