IV SA/Po 251/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w wydziale IV na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] września 2005 r. nr [...], 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego kwotę 200 ( dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, 3. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu /-/I. Kucznerowicz /-/B. Popowska /-/E. Kręcichwost-Durchowska MZ W dniu [...] czerwca 2005 r., Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w K. zaproponował S.S. przydział lokalu mieszkalnego w K. Spółdzielni Mieszkaniowej. W dniu [...] czerwca 2005 r. S.S. złożył przedmiotowy wniosek, informując w nim, iż do czasu ukończenia studiów, z uwagi na kontynuowanie nauki, swoich potrzeb mieszkaniowych nie traktuje priorytetowo. W dniu [...] sierpnia 2005 r., Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w K. skierował S.S. do K. Spółdzielni Mieszkaniowej celem zasiedlenia przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w K. pouczył także S.S. o tym, iż o rezygnacji z ww. lokalu mieszkalnego należy powiadomić miejscową Komendę w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego skierowania, zaś niezłożenie w terminie takiego oświadczenia traktowane będzie jako zgoda na przydział lokalu. Pismem z dnia [...] września 2005 r., S.S. oświadczył, iż rezygnuje z przydzielonego spółdzielczego lokalu mieszkalnego w K. oraz wycofuje swój wniosek o przydział niniejszego lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] września 2005 r., [...], na podstawie art. 83 ust. 5 pkt 5 oraz art. 78 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r., o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r., nr 147, poz. 1230 ze zm.) Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w K. orzekł o wstrzymaniu wypłaty S.S. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] września 2005 r. w związku z ustaniem uprawnień do jego pobierania. W uzasadnieniu, organ I instancji wskazał, iż strażakowi nie przysługuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, ponieważ odmówił on bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Odwołując się od powyższej decyzji, S.S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania a w uzasadnieniu zarzucił organowi I instancji wadliwe ustalenie stanu faktycznego przez pominięcie uzasadnienia rezygnacji z przydziału i w konsekwencji naruszenie prawa materialnego - art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przez błędną jego subsumpcję, wskazującą, że odmowa przyjęcia lokalu mieszkalnego nastąpiła bezzasadnie. Nadto, odwołujący się zarzucił naruszenie zasad ogólnych postępowania (art. 9 i 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego [Dz. U. z 2000 r., nr 98 poz. 1071 ze zm.] - dalej jako: kpa) przez brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, brak możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji oraz naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa przez wadliwe uzasadnienie faktyczne, gdyż organ nie wskazał wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy a w szczególności faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. [...], nr [...]Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w P., na podstawie art. 104 i 138 § 1 pkt 1 kpa oraz 78 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 83 ust. 5 pkt 3b ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu odwołania S.S. od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w sprawie wstrzymania wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, organ wskazał, iż analizując akta sprawy stwierdzić należy, że propozycja przydziału lokalu została skierowana do odwołującego się ze względu na to, iż jest on osobą samotną - kawalerem, a więc nie może być mowy o zasadności odmowy przyjęcia lokalu ze względu na odejście partnerki - w rozumieniu art. 78 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy. Organ II instancji stwierdził także, iż drugi argument w świetle złożonego wniosku o przydział lokalu również nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w momencie składania wniosku okoliczności związane z edukacją odwołującego się już istniały i nie stanowiły wówczas żadnej przeszkody w ubieganiu się o zaproponowany lokal. Podsumowując, organ II instancji stwierdził, iż brak jest podstaw, dla których zaskarżona decyzja Komendanta Miejskiego PSP w K. dotycząca wstrzymania wypłaty równoważnika za brak lokalu miałaby zostać uchylona. Wnosząc skargę do Sądu, S.S. zarzucił postępowaniu organów administracji niezgodność z prawem, ze względu na to, iż zaskarżone decyzje naruszają zasady postępowania administracyjnego, a w szczególności tę - wyrażoną w art. 10 § 1 kpa, kiedy strona będąca zainteresowana w sprawie bez swojej winy nie brała żadnego czynnego udziału w postępowaniu, ani przed organem pierwszej instancji, ani też przed organem odwoławczym i nie umożliwiono jej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się w sprawie, co spowodowało wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy przez pominięcie uzasadnienia rezygnacji z przydziału lokalu mieszkalnego, gdzie skarżący szeroko uzasadnił swoją decyzję wskazując na obecną jego sytuację życiową, która uniemożliwia mu przyjęcie skierowania. Skarżący zarzucił także organom administracji naruszenie prawa materialnego - art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przez błędną jego subsumpcję. Skarżący zarzucił organom administracji, iż uniemożliwiono mu również zapoznanie się z aktami sprawy przed wydaniem zaskarżonych decyzji. Podsumowując skargę, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w P. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K. jako niezgodnych z prawem. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, powtarzając w uzasadnieniu argumenty zawarte już w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. 1. Kontrola Sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny dokonał tej kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Rozstrzygając skargę w powyższym zakresie, Sąd uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy. 2. Stwierdzone naruszenia mają przede wszystkim charakter proceduralnoprawny. Zdaniem orzekającego składu, istota problemu nie leży w interpretacji przepisów prawa materialnego (kwestia "bezzasadności odmowy przyjęcia lokalu"), lecz przede wszystkim w wadach prowadzonego postępowania, najpierw przez organ I, a potem przez organ II instancji, mających istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności należy zwrócić uwagę na niewłaściwą realizację przez organ I instancji obowiązku informowania stron; obowiązku, który stanowi treść zasady ogólnej postępowania administracyjnego, unormowanej w art. 9 kpa. Informacja udzielona przez ten organ w piśmie z [...] sierpnia 2005 r. (Skierowanie) mogła wręcz dezinformować. Doszło także do naruszenia zasady wysłuchania stron oraz zasady uwzględniania słusznego interesu strony, unormowanych w art. 10 kpa i 7 kpa. 3. Zgodnie z art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. I to właśnie organy winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, w tym celu udzielając im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ obowiązany jest zatem do udzielania całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej. Nadto organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że organ ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, tj. od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją. Organ nie może więc ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody. Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. W judykaturze i doktrynie utrwalił się pogląd, iż załatwienie sprawy administracyjnej zgodnie z przepisami prawa materialnego a z naruszeniem zasad ogólnych kpa. nie zasługuje na ochronę sądową. Powyższe stanowisko opiera się na uznaniu, iż zasady ogólne kpa są normami prawnymi w stopniu równym szczegółowym przepisom kodeksu (W. Taras, Glosa do wyroku SN z 23.VII.1992, III ARN 40/92, PiP z 1993 r., Nr 3, str. 112). Uszczegółowieniem powyższego poglądu przydatnym dla rozpatrzenia niniejszej sprawy jest teza, że wykroczenie organu prowadzącego postępowanie jedynie przeciwko zasadzie ogólnej kpa stanowi dostateczną podstawę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego; w szczególności naruszenie zasady informowania obywateli jest samoistną i wystarczającą przyczyną uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (J. Borkowski - Glosa do wyroku NSA z 22.02.1984 r. SAP 9/84, OSP 12/85/239; W. Taras, Informowanie obywateli (art. 9 kpa) przez administrację, Ossolineum 1992 r., str. 178 p. 3a; wyrok SN z 5.08.1992 r. I PA 5/92; wyrok SN 27.07.1992 r., III ARN 40/92 z częściowo krytyczną glosą J. Zimmermanna, PiP 1993 r., Nr 8 str. 116). Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej sposób rozumienia art. 9 kpa. Biorąc pod uwagę powyższe, należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie postępowanie organów administracji było zaprzeczeniem ww. nakazów ustawowych wynikających z art. 9 kpa. Organ I instancji nie tylko nie poinformował Skarżącego o całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy, ale, zdaniem Sądu, wprowadził go w błąd, nie wskazując w "Skierowaniu" na wszystkie konsekwencje podjęcia decyzji o rezygnacji z przydziału mieszkania, a tylko na jedną. I tak organ pouczył o tym, że nie złożenie w terminie 7 dni oświadczenia stanowiącego załącznik do w/w pisma traktowane będzie jako zgoda na przydział lokalu. Tymczasem konsekwencją nie złożenia przedmiotowego oświadczenia (rezygnacji z lokalu) było wydanie decyzji pozbawiającej Skarżącego przyznanych wcześniej świadczeń. Sąd nie podziela poglądu, że zasada udzielania informacji, unormowana w art. 9 kpa ogranicza się do bezpośrednich konsekwencji określonego działania bądź nie działania strony (np. złożenia oświadczenia); informacje udzielone przez organy winny obejmować także dalsze konsekwencje, zwłaszcza, jeżeli wpływać one mogą na ustalenie praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. W opinii Sądu, uprawnione jest przypuszczenie, (graniczące z pewnością), iż gdyby Skarżący miał świadomość konsekwencji, jakie wynikną z jego rezygnacji z przydzielonego mieszkania, nie rezygnowałby z niego - tracąc za jednym razem i mieszkanie i wypłacany równoważnik. Przynajmniej należało dać Stronie szansę wypowiedzenia się w tej kwestii. 4. W nawiązaniu do powyższego stwierdzić należy, iż w objętych kontrolą postępowaniach doszło także do uchybienia zawartej w art. 10 kpa zasadzie wysłuchania strony. Nie informując Skarżącego o przebiegu postępowania, nie zapewniając stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, postawiono go niejako przed faktem dokonanym w momencie wydawania decyzji przez organ I, następnie przez organ II instancji. 5. W tym miejscu należy uwzględnić także nakazy wynikające z zasad unormowanych w art. 7 kpa. Przepis ten stanowi, by w toku postępowania organy administracji publicznej stały na straży praworządności i podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższa zasada wymaga także załatwienia wniosku po myśli strony, z uwzględnieniem jej słusznego interesu, a wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na niekorzyść podmiotu (por. wyrok WSA w Warszawie z 24.05.2005 r., VII SA/Wa 1093/04, LEX nr 168038). Zebrany materiał w sprawie pozwala stwierdzić, że również tej zasadzie uchybiły organy administracji. Według Sądu, załatwienie spraw administracyjnych, w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7, 9 i 10 § 1 kpa. 6. W związku z tym - jako przedwczesne - należy ocenić uznanie przez organy orzekające, iż rezygnacja Strony z lokalu była, zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o PSP ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r., o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn.: Dz.U. z 2002 r., nr 147, poz. 1230 ze zm. - dalej ustawa o PSP), bezzasadną. Skoro bowiem organy nie umożliwiły Skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji orzekającej wstrzymanie wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, nie próbując wysłuchać jego racji, to nie miały podstawy, by autorytatywnie uznać, że "rezygnacja z przydzielonego lokalu" stanowi "bezzasadną odmowę przyjęcia lokalu mieszkalnego", a więc że spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 78 ust. 2 pkt. 2 wymienionej ustawy. Zdaniem Sądu, nie można rezygnacji z przydziału lokalu mieszkalnego uznać za "bezzasadną odmowę przyjęcia lokalu", skutkującą utratą prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, w okolicznościach, gdy organ nie udzielił pełnej informacji o skutkach nie złożenia oświadczenia - "zgody na przydział lokalu" i nie umożliwił Stronie udziału we wszczętym z urzędu postępowaniu, którego przedmiotem jest równoważnik pieniężny za brak lokalu. Wyżej opisane zachowanie organów administracji było także niewłaściwe z punktu widzenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Podsumowując, należy wskazać, iż organy administracji obu instancji nie dołożyły należytych starań, by wyjaśnić stan faktyczny sprawy, a obie decyzje zostały podjęte zostały arbitralnie, bo bez udziału strony we wszystkich stadiach postępowania, na podstawie błędnego zastosowania odnośnego przepisu ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, bo w okolicznościach nieprawidłowego poinformowania Strony o konsekwencjach rezygnacji z przydziału lokalu. Takie postępowanie organów administracji nie jest do zaakceptowania, szczególnie w kontekście ww. zasad ogólnych kpa (art. 7, 8, 9 i 10 kpa). Jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, zaniedbania organu administracji państwowej polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak również jego uproszczona ocena jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej (patrz. wyrok z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 503 / 81, ONSA 1981 r., Nr 1, poz. 54). W ocenie Sądu, wnioski, jakie organ wyprowadził z analizy dokumentów zebranych w sprawie, wobec faktu niepełnego poinformowania Strony w "Skierowaniu", są chybione i nie uzasadniają przyjęcia, że Skarżący bezzasadnie zrezygnował z przydziału mieszkania. Nadto wskazać należy, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniają wszystkich wymogów stawianych tym elementom decyzji administracyjnej, zwłaszcza w świetle zasady ogólnej przekonywania stron wyrażonej w art. 11 kpa. Stanowi to istotne naruszenie art. 107 § 3 kpa. W świetle powyższych faktów należy uznać, że decyzje organów obu instancji są sprzeczne z prawem. Ujawnione błędy w ustaleniach dokonanych przez organy obu instancji wskazują, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów kpa, a naruszenie tych przepisów pozostaje w istotnym związku z rozstrzygnięciem materialnoprawnym. To uzasadnia uchylenie zaskarżonych aktów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w związku z art. 135 ppsa. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w trybie art. 152 ppsa. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji winny uwzględnić wskazania wynikające z treści niniejszego uzasadnienia. /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/B. Popowska /-/I. Kucznerowicz MZ