IV SA/Po 252/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz – Frymus Sędziowie NSA Paweł Miładowski(spr.) WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant Sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. przy udziale sprawy ze skargi K. i P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ E. Makosz-Frymus /-/ P. Miładowski Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta K. przyznał Pani K. T. zasiłek rodzinny na dziecko – N. T. w wysokości 64 zł miesięcznie, na okres zasiłkowy od 1 września 2006r. do 31 sierpnia 2007r. oraz zasiłek jednorazowy w kwocie 100 zł z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, pouczając jednocześnie o konieczności informowania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Powyższa decyzja została zmieniona w ten sposób, że organ odmówił przyznania świadczenia na okres zasiłkowy od dnia 1 listopada 2006r. do dnia 31 sierpnia 2007r. W uzasadnieniu decyzji wskazano na zmianę sytuacji dochodowej rodziny ze względu na otrzymanie przez K. T. prawa do zasiłku dla bezrobotnych w okresie od 19 września 2006r. do 18 marca 2007r. W ocenie organu, na podstawie §18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. "w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne" (Dz.U. z 2005r., nr 105, poz. 881 z późn. zm.), po doliczeniu do dochodu rodziny dochodu uzyskanego z tytułu zasiłku dla bezrobotnych, miesięczny dochód rodziny przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania zasiłku rodzinnego, tj. 504 zł na osobę w rodzinie, o kwotę wyższą od kwoty odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany czyli 48 zł. Do dotychczasowego dochodu rodziny dodany został bowiem dochód w wysokości odpowiadającej kwocie zasiłku dla bezrobotnych otrzymanego przez K. T. w październiku 2006r. Powyższe wpłynęło w ocenie organu na utratę prawa do zasiłku rodzinnego w okresie od 1 listopada 2006r. do 31 sierpnia 2007r., co doprowadziło do zmiany - ze skutkiem ex tunc - decyzji z dnia [...]r., a zasiłek za okres od 1 listopada 2006r. do 31 sierpnia 2007r. uznany został za świadczenie nienależnie pobrane. Od przedmiotowej decyzji odwołała się K. T., która wskazała, że nie ponosi odpowiedzialności za błędy popełnione przez pracowników Biura Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miejskiego w K.. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podzielając stanowisko organu pierwszej instancji i wskazując, że odwołanie jest niezasadne ponieważ z chwilą otrzymania decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia rodzinnego K. T. pobierała zasiłek dla bezrobotnych i powinna była o tym fakcie niezwłocznie powiadomić organ wypłacający zasiłek. W związku z brakiem takiego zawiadomienia organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję powołując się na zmianę sytuacji dochodowej rodziny, wynikającą z zastosowania §18 rozporządzenia wskazanego powyżej, która to zmiana miała wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. W związku z tym, K. i P. T. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podnosząc zarzut niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem i podtrzymując twierdzenia zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko podkreślając, że wbrew pouczeniu znajdującemu się w zaskarżonej decyzji K. T. nie poinformowała organu o zmianie sytuacji dochodowej rodziny mającej wpływ na ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1§1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art.134§1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz.1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i rozstrzygają w granicach danej sprawy. Sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd może zatem uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, co oznacza obowiązek rozpatrzenia sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Sąd nie jest tym samym skrępowany zarówno sposobem sformułowania skargi, jak i użytymi argumentami, a także podniesionymi w niej zarzutami, wnioskami i żądaniami. Skarga jest uzasadniona, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2003r., nr 228, poz. 2255 z późn. zm.). Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów przedmiotowej ustawy. Przede wszystkim, zarówno decyzja uchylająca decyzję przyznającą prawo do zasiłku rodzinnego, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja organu drugiej instancji, zostały wydane w oparciu o przepisy ustawy "o świadczeniach rodzinnych" oraz o rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. "w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne" (Dz.U. z 2005r., nr 105, poz.881 z późn. zm.). Zgodnie z §18 pkt 1 przedmiotowego rozporządzenia, w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przywołany przepis §18 rozporządzenia nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie ponieważ pozostaje w sprzeczności z ustawowymi regulacjami w przedmiocie miesięcznego dochodu rodziny i sposobu jego ustalania. Przytaczając treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zatem materialnoprawnej podstawy wydanych decyzji, wskazać należy, że dla oceny legalności działania organów administracji decydujące znaczenie należy przypisać kwestii ustalenia wysokości dochodów rodziny z okresu, z którego dochody te należy uwzględnić. Zgodnie z regulacjami zawartymi w art.5 ust.4 i 4a w/w ustawy przy obliczaniu dochodu należy wziąć pod uwagę dochód utracony i dochód uzyskany w świetle legalnej definicji dochodu rodziny przedstawionej dla celów ustawy o świadczeniach rodzinnych, zawartej w art.3 pkt 2 ustawy. Zgodnie z nią, podstawą do wyliczenia dochodu rodziny jest przeciętny miesięczny dochód uzyskany w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, na jaki ustala się prawo do świadczeń. Na mocy art.5 ust.4 i 4a tejże ustawy przy obliczaniu dochodu uwzględnia się dochód utracony i dochód uzyskany, których definicje zawarte są w art.3 pkt 23 i 24. Jednocześnie, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 23 ust.5, upoważniającej do określenia w drodze rozporządzenia sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, wstrzymywania lub zawieszania wypłaty tych świadczeń, a także sposobu ustalania dochodu uprawniającego do ich uzyskania, Minister Polityki Społecznej wydał w dniu 2 czerwca 2005r. rozporządzenie "w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne" (Dz.U. z 2005r., nr 105, poz.881 z późn. zm.). Na podstawie §18 tego rozporządzenia organ pierwszej instancji powiększył dochód rodziny o kwotę zasiłku dla bezrobotnych otrzymanego przez K.T. w październiku 2006r., a więc w okresie następującym po roku poprzedzającym okres zasiłkowy w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, w świetle przytoczonych przepisów ustawy "o świadczeniach rodzinnych", dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego za decydujący został uznany dochód rodziny uzyskany w miesiącu kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, którego wysokość determinuje prawo strony do otrzymania prawa do wnioskowanego świadczenia, nie zaś, na podstawie §18 pkt 1 rozporządzenia, dochód rodziny powiększony o miesięczną kwotę dochodu uzyskanego po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art.92 ust.1 Konstytucji rozporządzenia wydawane są przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jego wykonania. Tym samym rozporządzenie nie może być wydane bez upoważnienia ustawowego bądź pozostawać w sprzeczności z Konstytucją i obowiązującymi ustawami, a także musi posiadać charakter aktu prawnego wykonującego ustawę. Rozporządzenie nie może zatem modyfikować bądź przekształcać regulacji zawartych w ustawie, gdyż w innym razie może zostać uznane za sprzeczne z ustawą. Opisany charakter rozporządzenia jako aktu wydanego na podstawie i w celu wykonania ustawy jednoznacznie ogranicza jego treść i znaczenie, ponieważ delegacja do jego wydania nie może zawierać upoważnienia do zmiany przepisów zawartych w ustawie. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że delegacja zawierająca upoważnienie do wydania przedmiotowego rozporządzenia zawarta w art. 23 ust.5 ustawy "o świadczeniach rodzinnych" upoważnia Ministra Polityki Społecznej do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, nie zaś do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na ustalenie wysokości miesięcznego dochodu rodziny, o którym mowa w art. 3 ust.2 ustawy. W ocenie Sądu "sposób ustalania dochodu", o którym mowa w przedmiotowej delegacji nie może oznaczać wprowadzenia nowych, wykraczających poza uregulowania ustawowe, zasad jego obliczania. Tym samym, regulacje materialnoprawne, które swą treścią wykraczają poza przypisany im charakter wykonawczy, a do takich należy zaliczyć również przepis §18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej "w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne" stanowiący podstawę decyzji wydanych w niniejszej sprawie, jako niezgodne z ustawą nie powinny znaleźć zastosowania. Przepis §18 nie jest bowiem przepisem powszechnie obowiązującym w rozumieniu art.87 Konstytucji RP, a zatem nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Powyższy pogląd został potwierdzony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z 30 października 2008 roku, I OSK 1842/07). Odnosząc się zaś do interpretacji zastosowanego przez organy przepisu §18 rozporządzenia, o którym mowa powyżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął odmienne stanowisko niż organy administracji. Pogląd prezentowany w zaskarżonej decyzji, wyrażający się w dodaniu do miesięcznego dochodu rodziny dochodu (zasiłku dla bezrobotnych) uzyskanego przez K. T. w miesiącu październiku 2006r. nie jest w ocenie Sądu zasadny. Zawarta w §18 regulacja nie określa bowiem sposobu ustalania wysokości oraz zasad doliczania do miesięcznego dochodu rodziny tzw. "miesięcznej kwoty dochodu uzyskanego" i nie daje podstaw do przyjęcia, co miało miejsce w niniejszej sprawie, że doliczeniu do dochodu rodziny ulega kwota zasiłku otrzymanego w jednym miesiącu tj. w październiku 2006r. Redakcja §18 nie daje jednoznacznych i wyraźnych wskazówek co do zasad doliczania "dochodu uzyskanego" do miesięcznego dochodu rodziny, co ma w ocenie Sądu istotny wpływ na możliwość jego prawidłowego zastosowania i dodatkowo przesądza o niezgodności tego podustawowego aktu z konstytucyjnym porządkiem prawnym. Reasumując omawiany § 18 ust. 1 omawianego rozporządzenia z 2 kwietnia 2005 r., który swą treścią wykraczał poza charakter wykonawczy, wychodząc poza granice ustawowego upoważnienia przesądza o niezgodności rozporządzenia z ustawą i kłóci się z obowiązującym porządkiem prawnym. Nie może on zatem stanowić podstawy prawnej kwestionowanej w skardze decyzji. Ponadto, organ administracji wydając decyzję, której przedmiotem było uchylenie decyzji w części dotyczącej zasiłku rodzinnego oraz odmowa prawa do zasiłku rodzinnego z dniem 1 listopada 2006r. nie orzekł co do całości przyjętego wcześniej okresu. Podkreślenia wymaga, że zasiłek rodzinny został przyznany już od 1 września 2006r., a zatem organ nie ustosunkował się w należyty sposób co do zasiłku pobieranego pomiędzy tymi datami. Z jednej bowiem strony organ uchylił decyzję w przedmiocie przyznania zasiłku rodzinnego od 1 września 2006r., z drugiej zaś odmówił prawa do zasiłku od daty 1 listopada 2006r., co spowodowało, iż brak jest podstawy otrzymywania przez Panią K. T. zasiłku rodzinnego we wrześniu i październiku 2006r. Tym samym przedmiotowa decyzja organu pierwszej instancji narusza przepis art.104§2, art.107 oraz art.8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że przy wydawaniu przez Prezydenta Miasta K. decyzji z [...]r. oraz decyzji z [...]r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. doszło do naruszenia przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art.145§1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz.1270 z późn. zm.) orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Na podstawie art.152 w/w ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, a zatem nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania z uwagi na brak wniosku skarżących w tym zakresie, zgodnie z zasadą wyrażoną w art.209 w/w ustawy. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ E. Makosz-Frymus /-/ P. Miładowski