IV SA/Po 254/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi E. Sz. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] lutego [...] r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. WSA/wyr.1-sentencja wyroku Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Starosta K. (zwany dalej Starostą albo organem I instancji) działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. 2008 r., nr 69, poz. 415 ze zm., zwaną dalej ustawą o promocji zatrudnienia) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) orzekł o utracie przez E. Sz. (zwaną dalej wnioskodawczynią, odwołującą albo skarżącą) statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] listopada 2010 r. oraz prawa do zasiłku z dniem [...] listopada 2010 r. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że z posiadanych dokumentów wynika, że wnioskodawczyni posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Zgodnie z przepisami ustawy o promocji zatrudnienia w takim przypadku następuje utrata statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. Jeżeli okres utraty statusu osoby bezrobotnej będzie krótszy niż 365 dni, ponowne zgłoszenie się do urzędu powinno nastąpić w terminie do 14 dni od dnia wykreślenia działalności z ewidencji, zgodnie z art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia. W odwołaniu z dnia [...] grudnia 2010 r. E. Sz. wniosła o zmianę daty utraty statusu osoby bezrobotnej z dnia [...] listopada 2010 r. na dzień [...] grudnia 2010 r. Odwołująca wyjaśniła, że zdecydowała się na podjęcie własnej działalności gospodarczej, którą rozpoczęła dnia [...] grudnia 2010 r., składając wniosek do Burmistrza Miasta K. dnia [...] listopada 2010 r. Odwołująca nie została przy tym poinformowana, że w ten sposób nastąpi przerwa w ciągłości zatrudnienia pomiędzy [...] listopada 2010 r., a [...] grudnia 2010 r. Gdyby wiedziała ona o tym, złożyłaby wniosek dnia [...] grudnia 2010 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., [...], Wojewoda W. (zwany dalej Wojewodą albo organem II instancji) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji po gruntownym przeanalizowaniu dokumentacji sprawy stwierdził, że organ I instancji zgodnie z prawem orzekł o utracie przez odwołującą statusu osoby bezrobotnej wraz z prawem do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...] listopada 2010 r. Na mocy art. 2 ust. 1, pkt 2, lit f ustawy o promocji zatrudnienia w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 stycznia 2011 r., "bezrobotnym - oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, 1, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy (...), jeżeli nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników (...)". Jak wynika z dokumentacji, odwołująca w dniu [...] grudnia 2009 r. przedłożyła w PUP w Kole zaświadczenie Burmistrza Miasta K. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej dokonanego przez odwołującą w dniu [...] listopada 2010 r. Ze wskazanego zaświadczenia wynikało, że miała ona rozpocząć działalność gospodarczą w dniu [...] grudnia 2010 r. Wobec powyższego, organ I instancji orzekł o utracie statusu osoby bezrobotnej wraz z prawem do zasiłku z dniem [...] listopada 2010 r., tj. z dniem wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Wnioskodawczyni podkreśla w odwołaniu, że nie była pouczona o negatywnych konsekwencjach dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w postaci utraty statusu osoby bezrobotnej. Organ II instancji stwierdził, że stosując właściwą wykładnię literalną art. 2, ust. 1, pkt 2, lit f ustawy o promocji zatrudnienia, nie można uznać argumentów odwołującej, ponieważ cytowany przepis jednoznacznie wskazuje, że osoba bezrobotna nie może posiadać wpisu do ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą. Podstawowym ratio legis takiego unormowania jest uznanie okoliczności, że osoba bezrobotna powinna być permanentnie zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia, a posiadając wpis do ewidencji działalności gospodarczej taka osoba zmierza bezpośrednio do rozpoczęcia takiego rodzaju działalności. Podstawowe i pierwotne znaczenie w interpretacji przepisów prawnych ma wykładnia literalna (językowa) takiego rodzaju regulacji. Celem wykładni językowej jest odtworzenie norm prawnych wysłowionych w przepisach, tj. odtworzenie jednoznacznych zakresów zastosowania i normowania zrekonstruowanych na podstawie przepisów prawnych. Zgodnie z art. 2, ust. 1, pkt 2, lit f ustawy o promocji zatrudnienia, osoba bezrobotna nie może posiadać wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Z takiego rodzaju unormowania jednoznacznie wynika, że wolą ustawodawcy było wyeliminowanie sytuacji, w której osoba bezrobotna jednocześnie posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Określenie "wpis do ewidencji działalności gospodarczej" nie może być zbyt szeroko interpretowane jako "rozpoczęcie działalności gospodarczej". Z brzmienia art. 2, ust. 1, pkt 2, lit f ustawy o promocji zatrudnienia można wyinterpretować tezę, że pozbawienie statusu osoby bezrobotnej następuje z dniem uzyskania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, ponieważ ustawodawca nie posłużył się w omawianej regulacji unormowaniem zgodnie z którym osoba bezrobotna nie może rozpocząć działalności gospodarczej. Organ II instancji podkreślił nadto, że w toku postępowania odwoławczego odwołująca w dniu rejestracji jako osoba bezrobotna, była pouczona na druku "Informacji dla osób rejestrujących się w PUP", że osoba bezrobotna nie może posiadać wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (Dział II, pkt. 10 cytowanej "Informacji"). Wobec powyższego, należy stwierdzić, że organ pouczył zainteresowaną o negatywnych konsekwencjach dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w postaci utraty statusu osoby bezrobotnej. E. Sz. pismem z dnia [...] lutego 2011 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) na powyższą decyzję Wojewody. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że składając wniosek do Burmistrza Miasta K. [...] listopada 2010 r. nie została poinformowana, że nastąpi przerwa w ciągłości zatrudnienia pomiędzy [...] listopada 2010 r. a [...] grudnia 2010 r. Gdyby skarżąca o tym wiedziała wcześniej, złożyłaby wniosek w dniu [...] grudnia 2010 r. Poza tym, zdaniem skarżącej, z dniem [...] lutego 2011 r. data wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie powoduje utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku (k. 2 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], Wojewoda wniósł o jej oddalenie ugruntowując dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji własnej z dnia [...] lutego 2011 r. (k. 9-10 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie pozostawała decyzja Wojewody z dnia [...] lutego 2011 r., na podstawie której organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2010 r., orzekającą o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] listopada 2010 r. oraz o utracie przez skarżącą z tą samą datą prawa do zasiłku. Materialnoprawną podstawą kontrolowanych rozstrzygnięć były przepisy ustawy o promocji zatrudnienia. Ustawa ta, zgodnie z art. 1 ust. 1 określa zadania państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej. Zgodnie z art. 33 ust. 1 analizowanej ustawy, powiatowe urzędy pracy rejestrują bezrobotnych i poszukujących pracy oraz prowadzą rejestr tych osób. Stosownie natomiast do art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia, starosta z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3 (nie znajdującego zastosowania w niniejszej sprawie), pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Stosownie natomiast do art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f powyższej ustawy, bezrobotnym jest osoba, która nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis: – zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo – nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Jak jednak zauważył organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do dnia [...] stycznia 2011 r. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f powołanej ustawy stanowił, że bezrobotnym jest osoba nie posiadająca wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlegająca, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Nowelizacja powyższej regulacji została dokonana mocą ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2010 r., nr 257, poz. 1725). Nowe brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia, stosownie do art. 14 ustawy nowelizującej obowiązuje od dnia 1 lutego 2011 r., czyli od dnia wydania zaskarżonej decyzji Wojewody. W doktrynie podkreśla się, że prawo do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji jest jednym z podstawowych praw zagwarantowanych stronie postępowania w Konstytucji RP. Prawu temu odpowiada obowiązek organu wyższego stopnia ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej (B. Adamiak, w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego. T. IX, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010 r., str. 203). Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie utrwalonym jest pogląd, że organ odwoławczy obowiązany jest uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu decyzji organu I instancji (zob. A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 r., str. 664-665 oraz powołane tam orzecznictwo). Aprobując powyższy pogląd, Sąd miał na uwadze, że organ II instancji orzekając w sprawie dnia 1 lutego 2011 r., oparł swoje rozstrzygnięcie na nieobowiązującym brzmieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia. W ten sposób Wojewoda utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Starosty naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa, a nadto jedno z podstawowych założeń dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, którego celem jest rozstrzygnięcie sprawy w pełnym zakresie zarówno pod względem prawnym, jak i faktycznym, a tym samym uwzględnienie zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy, z zastrzeżeniem możliwości odmiennego brzmienia przepisów intertemporalnych. W analizowanej sprawie nie budziło wątpliwości zarówno organów obu instancji, jak i skarżącej, że wniosek o wpis do ewidencji działalności gospodarczej złożyła ona w dniu [...] listopada 2010 r., natomiast działalność gospodarczą rozpoczęła dnia [...] grudnia 2010 r. W tej sytuacji wystąpiły w sprawie przesłanki z obecnie obowiązującego art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia, uzasadniające zaliczenie skarżącej do grona osób bezrobotnych do końca listopada 2010 r., ponieważ po złożeniu przez skarżącą wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie upłynął jeszcze okres, do określonego we wniosku o wpis do ewidencji, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Ubocznie należy w tym miejscu dodać, że tak samo na gruncie obowiązującego do końca stycznia 2011 r. brzmienia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia, jeżeli przepisy prawa uzależniały, podjęcie i wykonywanie działalności gospodarczej od dodatkowych wymogów, bez spełnienia których, tej działalności, mimo wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, osoba wpisana do ewidencji nie mogła wykonywać, to nadmiernym rygoryzmem, niezgodnym z celem ustawy było uznanie, że osoba taka nie może być uznana za osobę bezrobotną w okresie, gdy oczekuje na niezbędne zezwolenia lub licencje (wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 118/10, lex nr 594945). Odnosząc się zatem do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu decyzji Wojewody, nie jest tak, że podstawowe i pierwotne znacznie w interpretacji przepisów ma wykładnia językowa. Pomimo rozpoczęcia procesu wykładni przepisów od tekstu aktu prawnego, dyrektywy wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej mają równoprawne znaczenie. Najkorzystniejsza sytuacja występuje wówczas, gdy wszystkie z wyróżnionych rodzajów dyrektyw prowadzą do tego samego rezultatu wykładni. Tym niemniej w konkretnym przypadku rezultat wykładni celowościowej oraz systemowej może okazać się mocniejszy od językowych ustaleń normy prawnej, czego przykładem jest niniejsza sprawa. Reasumując, interpretator nigdy nie powinien zatrzymywać się w procesie wykładni na jednoznacznym językowo rezultacie wykładni językowej, dążąc do jego konfrontacji z rezultatami wykładni celowościowej i systemowej. Mając na uwadze powyższe, Sąd w punkcie I wyroku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 1 lutego 2011 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji powinien oprzeć rozstrzygnięcie na stanie prawnym obowiązującym w dniu 1 lutego 2011 r., mając na uwadze w jednakowej mierze rezultaty wykładni językowej, funkcjonalnej i systemowej, czego wyrazem powinna być argumentacja zaprezentowana w uzasadnieniu wydanej decyzji. W punkcie II wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z dnia 29.07.2004 r., sygn. akt OSK 591/04, ONSA i WSA 2004/2/32).