IV SA/Po 254/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi O. P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu demontaży anten 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.z dnia [...]października 2013 r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana Zaskarżoną decyzja decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej - WWINB) po rozpoznaniu odwołania spółki "[...]" Sp. z o.o. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej - PINB) z dnia [...] października 2013r., sygn. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wszczął postępowanie w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Sp. z o. o. w C.Z.. W trakcie postępowania ustalono, iż na działce nr [...] znajduje się wieża [...] Sp. z o. o. C. [...], która powstała na podstawie decyzji Starosty S. nr [...] z dnia [...] marca 2003r. W dniu [...] września 2009r. S. S. decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp.z o. o. pozwolenia na budowę obejmującego wzmocnienie konstrukcji istniejącej wieży stacji bazowej. Organ wskazał, że PINB ustalił, iż inwestor dokonał samowolnej instalacji dodatkowych anten i dlatego w dniu [...] września 2011 r. postanowieniem nałożył na [...] Sp. z o.o. obowiązek złożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zw., dalej Prawo budowlane) w terminie do [...] listopada 2011 r. Inwestor dokumentów nie dostarczył i PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r., sygn. [...] nakazał [...] Sp. z o.o. wykonanie demontażu zamontowanych trzech anten rozsiewczych - sektorowych systemu CDMA oraz wymienionej anteny radioliniowej zlokalizowanych na wysokości ok. 43 m z istniejącej wieży stacji bazowej, znajdującej się w miejscowości C. Z., gm. S., działka [...]. Dalej organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] lipca 2012r., sygn. [...] uchylił decyzję PINB w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę PINB ustalił, iż w 2004r. na wieży stacji bazowej umieszczono osiem anten rozsiewczych systemu GSM typu BSA 005 rozmieszczonych w czterech sektorach, po dwie anteny w każdym sektorze - azymucie na wysokości 49m i 47m o mocy maksymalnej EIRP na sektor 3000W. Natomiast w kwietniu 2011r. na wieży zmontowano: - trzy anteny systemu CDMA-80010403 rozmieszczone na wysokości 43m w trzech sektorach, po jednej antenie na sektor - azymut, maksymalna moc EIRP wynosi 949W, - jedną antenę radioliniową o średnicy 1,2m na wysokości 46m, maksymalna moc EIRP wynosi 4571W. W związku z tym PINB postanowieniem z dnia [...] maja 2013r., sygn. [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową stacji bazowej telefonii komórkowej [...] w miejscowości C. Z. na działce nr [...] oraz nałożył na [...] Sp.z o.o. obowiązek złożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w terminie do dnia [...] czerwca 2013r. Inwestor dokumentów nie dostarczył i PINB w S. wydał zaskarżoną decyzją. Odwołanie od decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, złożył pełnomocnik [...] Sp. z o. o., podaniem z dnia [...] października 2013r. W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, iż zamontowanie na przedmiotowej stacji bazowej dodatkowo w kwietniu 2011r. trzech anten systemu CDMA-80010403 rozmieszczonych na wysokości 43m w trzech sektorach, po jednej antenie na sektor - azymut o maksymalnej mocy EIRP 949W oraz jednej anteny radioliniowej o średnicy 1,2m na wysokości 46m, o maksymalnej mocy EIRP 4571W należało uznać za samowolną rozbudowę obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zasadnie uznał, iż zainstalowanie na stacji telefonii komórkowej nowych anten stanowi rozbudowę obiektu (wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012r.,sygn. II OSK 630/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2010r., sygn. IV S.A./Po 720/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy następnie wyjaśnił, że inwestorowi umożliwiono legalizację przedmiotowej rozbudowy obiektu. PINB w S.postanowieniem z dnia [...] maja 2013r., sygn. [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową stacji bazowej telefonii komórkowej [...] w m. C. Z. na działce nr [...] oraz nałożył na [...] Sp. z o.o. obowiązek złożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w terminie do [...] czerwca 2013r. W przedmiotowej sprawie inwestorzy nie dostarczyli dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem organ stosuje przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego czyli wydaje nakaz rozbiórki obiektu. Prawidłowo więc PINB nakazał, na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, demontaż anten stanowiących rozbudowę przedmiotowej stacji telefonii komórkowej. Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka [...] Sp. z o.o. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy na mocy tego przepisu pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych, b) art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie zbadania, czy zamontowanie trzech anten rozsiewczych - sektorowych systemu CDMA TYP 80010403 na wysokości 43 m w azymutach 40°, 60° i 280° oraz jednej anteny radioliniowej 0 1,20 m na wysokości 46 m w azymucie 285° jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i wymaga pozwolenia na budowę. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że istotą niniejszego sporu jest nie tyle fakt, czy instalacja anten systemu CDMA mieści się w definicji pojęcia "rozbudowa obiektu", czy też fakt rzekomej bierności inwestora w trakcie postępowania legalizacyjnego, a kwestia czy podjęte przez inwestora przedsięwzięcie w ogóle wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie inwestora, przyjętej w oparciu o brzmienie art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, sporna inwestycja nie wymagała nie tylko uzyskania pozwolenia na budowę, ale nawet zgłoszenia. W niniejszej sprawie zastosowanie znajdują bowiem przepisy ustawy z nia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Na mocy art. 59 ustawy pozwolenia na budowę, ani nawet zgłoszenia, nie wymaga instalacja anten, o ile taka instalacja nie jest przedsięwzięciem wymagającym przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięciem wymagającym przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Na podstawie art. 60 tej ustawy wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W paragrafie 2 ust. 1 tego rozporządzenia określono szczegółowo jakiego typu przedsięwzięcia mogą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a w § 3 ust. 1 wyliczono przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Na podstawie dokumentów uzyskanych przez inwestora, tj. Analizy Środowiskowej Stacji Bazowej [...] nr [...] i Kwalifikacji Przedsięwzięcia Stacja Bazowa [...], przyjąć trzeba, że sporna inwestycja, tj. dowieszenie na istniejącym obiekcie 3 anten CDMA typ 80010403 o mocy 949 W na wysokości 43 metrów, nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji - na mocy przytoczonych powyżej przepisów - oczywiste staje się, że nie było w niniejszej sprawie wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, a nawet dokonywanie zgłoszenia spornej inwestycji. Skarżący podkreślił ponadto, że w toku niniejszego postępowania skarżący - w dniu 8 czerwca 2011 r. - złożył do akt sprawy zarówno analizę środowiskową, jak i kwalifikację przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r.,poz. 270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy wskazać, że w toku postępowania [...] przejęła spółka [...] S.A., która następnie zmieniła firmę na [...] S.A. z siedzibą w W.. Materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w kontrolowanej sprawie przez organy obydwu instancji były przepisy art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zw., dalej Prawo budowlane) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 48 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego). W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że przytoczona regulacja odnosi się wyłącznie do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zatem organ prowadząc postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego winien przesądzić czy prace wykonane przez skarżącego wymagały pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie bezsporne było, że montażu trzech anten rozsiewczych - sektorowych oraz jednej anteny radioliniowej, o których demontażu orzekł organ, skarżący dokonał w kwietniu 2011 r. A istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się de facto do ustalenia jaki charakter mają ww. prace wykonane przez skarżącego W ocenie organu wykonane prace stanowią przebudowę. Natomiast w ocenie inwestora wykonane prace mieszczą się w pojęciu robót budowlanych określonych w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych wprowadzone zostało do ustawy – Prawo budowlane z dniem 24 grudnia 1997 r. ustawą z 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 111 poz.726). Ta sama ustawa wprowadziła obowiązek zgłoszenia robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Stan taki trwał do 17 lipca 2010 r., kiedy to ustawą z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U Nr 106, poz. 675) zmieniono pkt 15 ustawy - Prawo budowlane w ten sposób, że z uzyskania pozwolenia na budowę zwolniono wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Ustawa ta dodała także do art. 29 ust. 2 pkt 17 o treści, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu kabli telekomunikacyjnych w kanalizacji kablowej. Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "instalowanie". Odwołując się do zawartego w słowniku języka polskiego (zob. Słownik języka polskiego PWN A-K, Warszawa 2002, str. 745) znaczenia czasownika "instalować", od którego pochodzi rzeczownik "instalowanie", wskazać należy, że przez to pojęcie rozumieć należy zakładanie, montowanie jakiegoś urządzenia technicznego. "Założyć" to natomiast "umieścić coś gdzieś, w czymś, na czymś, umocować; położyć coś na czymś; nałożyć, włożyć", zaś "montować" to "składać, zespalać (...); ustawiać, zakładać, umocowywać (...)."(zob. odpowiednio Słownik języka polskiego PWN R-Z, Warszawa 2002, str. 864 oraz Słownik języka polskiego PWN L-P, Warszawa 2002, str. 199). W orzecznictwie odnoszącym się do stacji telefonii komórkowej wskazuje się, iż pod pojęciem "instalacji, należy rozumieć sytuację, w której istniał już nośnik, na jakim miałyby być zainstalowane anteny i urządzenia wyposażenia stacji bazowej (por. wyroki NSA z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 616/12 oraz z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1407/12). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie mieliśmy do czynienia z przypadkiem o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego tj. z wykonaniem robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Odnosząc się natomiast do kwalifikacji powyższych prac jako rozbudowy wskazać należy, iż organ w tym zakresie powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych, które zapadły w starym stanie prawnym, kiedy to obowiązywał jeszcze art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego, a art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego miał inne brzmienie. W tym miejscu wskazać należy, iż ustawą z 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. nr.106 poz.675), która weszła w życie z dniem 17 lipca 2010 r. (a więc przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie jak również przed wykonaniem przedmiotowych robót), dokonano zmian w brzmieniu art. 29 i 30 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Natomiast art. 3 stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem malej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne (.....). Z powyższych względów kwalifikacji przedsięwzięcia należy dokonywać na gruncie obecnie obowiązujących przepisów, a nie poprzez odwołanie się do orzecznictwa zapadłego w innym stanie prawnym. Tym samym kwalifikację wykonanych robót dokonaną przez organ nie można uznać za prawidłową. Sąd jednakże nie przesądza, iż wykonane roboty budowlane nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. W tym względzie należy mieć na uwadze, że w myśl art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. nr 199 poz. 1277 z późn. zm.). Powyższe oznacza, iż w aktualnym stanie prawnym, organ winien ocenić, czy prace budowlane objęte zamierzeniem inwestycyjnym polegające na instalacji urządzenia mogą znacząco oddziaływać na środowisko, czy też nie ma takiego zagrożenia. Oceny przedsięwzięcia w tym zakresie, organ winien dokonywać samodzielnie, poprzez weryfikację dokumentacji przedłożonej przez inwestora z zapisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2004r. Nr 213 poz 1397 ze zm.), które to rozporządzenie określa rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W przedmiotowej sprawie organ powyższej oceny nie dokonał, pomimo, że w aktach znajduje się analiza środowiskowa jak i kwalifikacja przedsięwzięcia, które wedle twierdzeń inwestora obejmują również montaż trzech anten będących przedmiotem niniejszego postępowania. Tym samym organ zaniechując powyższych ustaleń dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 Kpa. W świetle powyższego za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie zbadania, czy zamontowanie trzech anten. W tym stanie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa. Rozpoznając sprawę ponownie obowiązkiem organu będzie dokonanie oceny czy wykonane roboty budowlane można zakwalifikować jako przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Powyższych ustaleń organ winien dokonać na podstawie dokumentów przedłożonych przez inwestora. W razie wątpliwości organ winien zwrócić się do inwestora o przedłożenie dokumentacji odnoszącej się do zamontowanych anten, która to dokumentacja pozwoli organowi na dokonanie powyższej oceny.