IV SA/Po 254/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096; zwanej dalej: k.p.a. – uwaga Sądu) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (w celu sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dla budowy budynku uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych , z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego), na działce nr [...], arkusz [...], obręb S., położonej w P. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2017 r. wpłynął wniosek Z. P. (zwanego dalej również: Skarżącym) o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. Organ wskazał również, że Prezydent Miasta P. w dniu [...] grudnia 2007 r. wydał decyzję nr [...] znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę budynku usługowo - biurowego z wbudowanym garażem przy ul. [...]. Powyższy budynek biurowo - usługowy jest przedmiotem postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., który pismem z dnia [...] marca 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie znak: [...] w sprawie istotnego odstąpienia od decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Organ wyjaśnił dalej, że na wniosek W. P. i Z. P. prowadzono postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku biurowo - usługowego na budynek mieszkalny jednorodzinny, na działce nr [...], arkusz [...], obręb S. w P. przy ul. [...] . Postępowanie to zostało zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr. [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P, które umorzyło postępowanie wskazując, że postępowanie legalizacyjne w sprawie budowy ww. budynku prowadzone jest na podstawie art.. 50-51 ustawy Prawo budowlane, a przepisy te nie przewidują obowiązku przedłożenia przez inwestora stosownej decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Prezydenta Miasta pomimo tego, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję dla inwestycji "polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku biurowo-usługowego na budynek mieszkalny jednorodzinny", to decyzja ta pod względem tożsamości przedmiotu sprawy dotyczyła warunków zabudowy dla legalizacji budynku mieszkalnego. Wniosek z dnia [...] listopada 2017 r. pomimo użycia innej nazwy inwestycji, ma na celu doprowadzenie do zalegalizowania zabudowy o funkcji mieszkalnej, która została zrealizowana niezgodnie z pozwoleniem na budowę wydanym dla zabudowy o funkcji usługowo - biurowej. W konsekwencji, sprawa wszczęta wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. powinna zostać umorzona z uwagi na uprzednie rozstrzygnięcie jej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...] lipca 2017 r. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Z. P. wskazał, że Prezydent Miasta trzykrotnie odmawiał mu ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, lecz decyzje te uchylane były przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W dniu [...] stycznia 2017 r. Prezydent Miasta po raz czwarty raz odmówił ustalenia warunków zabudowy, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2017r uchyliło w całości decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie. Skarżący wyjaśnił, że w związku z powyższym jeszcze raz złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zgodnie z otrzymanym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P decyzja z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło że jakkolwiek inaczej opisany, przedmiot wniosku Skarżącego jest tożsamy z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Zdaniem Kolegium decyzja ustalająca warunki zabudowy oraz decyzja o pozwoleniu na budowę mogą dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Od tej zasady przewidziany jest tylko jeden wyjątek - sformułowany w art. 48, art. 49b i art. 71a ustawy Prawo budowlane, który nakazuje inwestorowi przedłożenie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zrealizowanej samowolnie inwestycji. Wyjątek ten swym zakresem nie obejmuje jednak postępowań legalizacyjnych prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego na podstawie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że w obowiązującym systemie prawnym nie istnieje podstawa prawna, która pozwoliłaby organom planowania przestrzennego na wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nie wydał postanowienia zobowiązującego Z. P. do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy w celu zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Wobec powyższego Kolegium uznało, że skoro postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, nie przewiduje obowiązku przedłożenia przez stronę postępowania administracyjnego decyzji o warunkach zabudowy, to w niniejszej sprawie brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. P. zakwestionował stanowisko Kolegium, jakoby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zobowiązał go do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji z dnia [...] października 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wraz z projektem budowlanym zamiennym należy przedłożyć decyzję o warunkach zabudowy. Wobec tego Skarżący uważa, że decyzją Prezydenta Miasta jest sprzeczna z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zasadniczym powodem umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem Z. P. z dnia [...] listopada 2017 r. była okoliczność uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] uchylającą decyzję organu I instancji i umarzającą postępowanie administracyjne. Z tych też powodów organy uznały, że postępowanie w sprawie poddanej kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu stało się bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. Wyjaśnienia zatem wymaga, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia w przypadku braku któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Stwierdzenie w toku postępowania administracyjnego, iż sprawa administracyjna została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną, powoduje konieczność umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Niedopuszczalne bowiem jest ponowne rozstrzyganie sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, gdyż prowadziłoby to do naruszenia obowiązującej również w postępowaniu administracyjnym zasady res iudicata oraz do wydania decyzji nieważnej z mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Taka sytuacja może w ocenie Sądu zachodzić również w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania. Jak stanowi przepis art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Decyzja umarzająca postępowanie definitywnie kończy postępowanie i organ administracyjny jest nią związany (art. 110 k.p.a.). Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Zgodnie z art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Wzruszenie zatem decyzji umarzającej postępowanie może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - res iudicata (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2010, sygn. akt II OSK 367/09, z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 886/15 oraz z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1218/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać przy tym jednak trzeba, że w istocie decydującą kwestią będą okoliczności umorzenia i charakter sprawy (M. Jaśkowska, art. 156. W: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2019). Mając na uwadze, że przedmiotem wniosku skarżącego było ustalenie warunków zabudowy wskazać trzeba, że o tożsamości spraw w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można mówić dopiero wówczas, gdy wnioski dotyczą tego samego terenu, zostały złożone przez tego samego wnioskodawcę i w identyczny sposób określają zamierzenie inwestycyjne. Nie ma natomiast przeszkód, by jeden podmiot złożył wiele wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla tego samego terenu, ale określając w inny sposób swoje zamierzenie inwestycyjne (inny rodzaj zabudowy, zagospodarowania terenu). Osoba, która uzyskała już warunki zabudowy dla konkretnego terenu może po raz kolejny złożyć wniosek odnośnie do tego samego obszaru (działki) tyle, że pod warunkiem, iż przedmiotem kolejnego wniosku jest inna inwestycja. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P uchyliło decyzję Prezydent Miasta P. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] i umorzyło postępowanie administracyjne. Postępowanie to dotyczyło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku biurowo - usługowego na budynek mieszkalny jednorodzinny, na działce nr [...], ark. [...], obręb S., położonej w P. przy ul. [...]. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przez skarżącego w związku z prowadzonym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. postępowaniem legalizacyjnym w sprawie budowy budynku z istotnym odstąpieniem od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], znak: [...] (znak sprawy: [...]). Kolegium uznało, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, wobec czego postępowanie w tej sprawie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Skarga od ww. decyzji Kolegium została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 951/17. Sąd w wyroku tym w pełni podzielił stanowisko Kolegium, iż w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego nie może nałożyć na inwestorów obowiązku złożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jak wynika z treści wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. dotyczył on ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (w celu sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dla budowy budynku uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego)" na działce nr [...], arkusz 34, obręb S., położonej w P. przy ul. [...]. Trafne było w ocenie Sądu stwierdzenie przez organy administracji publicznej prowadzące niniejsze postępowanie, że wniosek z dnia [...] listopada 2017 r. pomimo użycia innej nazwy inwestycji, ma na celu doprowadzenie do zalegalizowania zabudowy o funkcji mieszkalnej, która została zrealizowana niezgodnie z pozwoleniem na budowę wydanym dla zabudowy o funkcji usługowo – biurowej, a więc dotyczy sprawy rozstrzygniętej już ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Dostrzec należy w tym miejscu, że organy administracji publicznej prowadzące niniejsze postępowanie w uzasadnieniu wydanych przez siebie rozstrzygnięć nie dokonały szczegółowego porównania obydwu wniosków skarżącego, co do tożsamości spraw, jednak okoliczność ta nie budzi w ocenie Sądu najmniejszych wątpliwości. Okoliczności tej nie kwestionuje także Skarżący. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wniosek złożony w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] został złożony na potrzeby postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. znak sprawy: [...] Uzasadnienie skargi złożonej w niniejszej sprawie, jak również treść samego wniosku z [...] listopada 2017 r. nie pozostawia w ocenie Sądu wątpliwości, że wniosek ten został złożony na potrzeby postępowania legalizacyjnego związanego z inwestycją zrealizowaną już na działce nr [...], arkusz [...], obręb S., położonej w P. przy ul. [...]. W uzasadnieniu skargi Z. P. wywodzi, że wniosek został złożony w związku z zobowiązaniem go przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w decyzji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] do złożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy. W odpowiedzi na wezwanie Sądu skarżący nadesłał kserokopię decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w decyzji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] wydanej w sprawie [...] Wbrew stanowisku Skarżącego z decyzji tej nie wynika zobowiązanie do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wynika z niej jednak, że wniosek z [...] listopada 2017 r. był kolejnym wnioskiem skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji będącej przedmiotem postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. [...] Z tych też względów w pełni uzasadnione było stanowisko organów administracji publicznej, iż sprawa warunków zabudowy dla inwestycji opisanej we wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] i ponowne prowadzenie postępowania w tej samej sprawie było bezprzedmiotowe. W tych okolicznościach sprawy jako prawidłowe Sąd ocenił wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. W konsekwencji skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.