IV SA/Po 254/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 02 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi N. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 9 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Wolsztyna z dnia 18 stycznia 2022 roku nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie na rzecz skarżącej N. Ś. kwotę [...]zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Wolsztyna, decyzją z dnia 18 stycznia 2022 roku (nr [...]), odmówił N. Ś. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytuły rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką E. P.. Organ ustalił, że podopieczna jest wdową legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe od [...] sierpnia 2008 roku, tj. od [...] roku życia. Wnioskodawczyni zamieszkuje wspólnie z matką i córką. Od 2013 roku nie pracuje i zajmuje się matką. Podopieczna nie jest samodzielna w codziennym funkcjonowaniu ze względu na stany depresyjno-lekowe z zespołem otępiennym; wymaga stałego nadzoru i pomocy osoby trzeciej. Mając na uwadze powyższe Burmistrz Wolsztyna wyjaśnił że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Organ wskazał, że z uzasadnienia do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygn. akt K 38/13 jednoznacznie wynika, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nadal obowiązuje. Natomiast rozstrzygnięcia organów odwoławczych, czy sądów administracyjnych, wiążą w indywidualnej sprawie, w której zostały wydane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie, decyzją z dnia 9 marca 2022 roku (nr [...]), po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w oparciu o treść złożonego do akt orzeczenia z dnia [...] czerwca 2017 roku w przedmiocie niepełnosprawności nie można stwierdzić, iż niepełnosprawność E. P. powstała w terminach zakreślonych w treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołując się na wyroku sądów administracyjnych organ odwoławczy przyjął jednak, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygnaturze K - 38/13 (Dz.U. 2014, poz. 1443) kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem wskazanego kryterium. Niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania świadczenia na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym prowadzi do domniemania niekonstytucyjności zakwestionowanej części przepisu. Sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny zgodności z Konstytucją i nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na treści zawarte w uzasadnieniu wyroku, ponieważ nie stanowią one treści rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy uznał jednak, że rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest prawidłowe. Kolegium wyjaśniło, że pomiędzy rezygnacją z pracy (niepodejmowaniem zatrudnienia), a konieczności sprawowania opieki musi istnieć związek przyczynowy. Znaczny stopień niepełnosprawności E. P. ustalono z dniem [...] maja 2017 roku. Ostatnie, udokumentowane umową zlecenia, zatrudnienie wnioskodawczyni przypada na okres od [...] stycznia do [...] lutego 2013 roku. Odwołująca się utrzymuje, że opiekuje się matką od 2013 roku, a obecnie nie jest w stanie podjąć zatrudnienia nawet w najmniejszym wymiarze czasu pracy. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że ostatnie zatrudnienie wnioskodawczyni przypada na cztery lat przed ustaleniem znacznego stopnia niepełnoprawności podopiecznej i wskazał na brak bezpośredniej, czasowej łączności pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a ustaleniem znacznej niepełnosprawności E. P.. W ocenie Kolegium nie jest przekonywującym oświadczenie wnioskodawczyni, że musiała zwolnić się z pracy w 2013 roku z uwagi na konieczność opieki nad matką. W ocenie organu w sprawie nie ma okoliczności świadczących o tym, że N. Ś. nie może podjąć zatrudnienia; ani jej wiek (urodzona [...]), ani zdrowie nie stoją temu na przeszkodzie. Wyrażana przez skarżącą wola podjęcia zatrudnienia nie może mieć samoistnego znaczenia albowiem wnioskodawczyni od lutego 2013 roku nie przejawiała woli podjęcia pracy zarobkowej. Z tych względów w ocenie Kolegium wnioskodawczyni nie spełnia warunku niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia. N. Ś., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Strona zażądała uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Wolsztyna, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucono błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy przez skarżącą nie wypełnia przesłanki rezygnacji lub niepodejmowania z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnoprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie nie znalazło podstaw do zmiany wydanego rozstrzygnięcia, podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329; dalej w skrócie P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze oraz przy braku sprzeciwu Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga okazała się uzasadniona. W ocenie Sądu kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020, poz. 111 ze zm.), przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednak zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ponadto zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Analiza dokumentów włączonych do akt administracyjnych ujawnia, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką, która orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2017 roku została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] maja 2017 roku. Stan zdrowia podopiecznej dokumentują ponadto zaświadczenie z dnia [...] maja 2017 roku, a także Karta Informacyjna leczenia szpitalnego z dnia [...] maja 2013 roku. Podopieczna jest wdową ([...]). Opiekę nad niepełnosprawną matką sprawuje córka N. Ś.. Wnioskodawczyni zamieszkuje wspólnie z matką i pełnoletnią córką, co potwierdza kwestionariusz wywiadu środowiskowego. Zakres czynności opiekuńczych udokumentowany został wykazem przedłożonym przez wnioskodawczynię. Mąż skarżącej od dziewięciu lat przebywa w [...], gdzie mieszka na stałe i pracuje. Sąd Okręgowy w P. wyrokiem z dnia [...] października 2021 roku orzekł separację małżeństwa skarżącej. Mając na uwadze powołane przepisy oraz ujawnione w aktach administracyjnych okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy przyjmować należy, że podanie o przyznanie o świadczenia pielęgnacyjnego złożyła osoba, na której zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. 2020, poz. 1359) ciąży obowiązek alimentacyjny. Skarżąca jest córką podopiecznej, a zatem osobą spokrewnioną w linii prostej w stopniu pierwszym. Podopieczna nie pozostaje w związku małżeńskim. Wnioskodawczyni jest osobą zdolną do pracy ze względu na wiek i stan zdrowia. Kwestią sporną pomiędzy stroną a organami pozostają przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, które dotyczą kryterium wieku uznania podopiecznej za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym oraz związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy osobistą opieką roztoczoną nad matką a rezygnacją lub brakiem podejmowania zatrudnienia przez skarżącą. Sąd w całości podziela stanowisko samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do tego, że Burmistrz Wolsztyna w sposób nieprawidłowy dokonał wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy oświadczeniach rodzinnych i w sposób nieprawidłowy w oparciu treści przepisu uznaną za niekonstytucyjną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego odmówił przyznania skarżącej żądanego przez nią świadczenia rodzinnego. Jednocześnie bez rozstrzygnięcia Burmistrz pozostawił okoliczności warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dotyczące przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia w związku z osobistą opieką, jaką roztoczyła skarżąca nad matką. Niemniej konfrontacja uzasadnienia decyzji organu odwoławczego z treścią dokumentów włączonych do akt administracyjnych oraz treścią ustaleń powołanych w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji doprowadziła Sąd do przekonania, że decyzja o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego została wydana z ewidentnym naruszeniem przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm.). Przyjmując, że skarżąca jest osobą zdolną do pracy ze względu na wiek i stan zdrowia Kolegium całkowicie pominęło rozpoznanie okoliczności sprawy w aspekcie faktycznego braku możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawna matką na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Argumentacja powołana w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium odnosi się jedynie do rezygnacji z zatrudnienia i to w odniesieniu do stanu z 2013 roku oraz uzupełniona została zdawkowym, sformułowanym w sposób niezrozumiały, komunikatem o braku konieczności oceny okoliczności sprawy w aspekcie charakteru świadczeń opiekuńczych realizowanych przez skarżącą na rzecz matki (k. 6-7 uzasadnienia decyzji). Wyjaśnić zatem należy, że przesłanką ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest faktyczna rezygnacja/niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Ocenę spełnienia tak sformułowanej przesłanki należy odnosić do ram czasowych, które zostają wyznaczone orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności podopiecznego. Formułowanie rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o ustalenia/oceny dotyczące stanu rzeczy, który pozostawał aktualny na cztery lata przed ustaleniem znacznego stopnia niepełnosprawności podopiecznej należy postrzegać, jako wydanie decyzji w oparciu o okoliczności indyferentne prawnie dla rozstrzygnięcia sprawy. Niezależnie od takiej wadliwości skarżonego rozstrzygnięcia wskazać również należy, że dowody włączone do akt sprawy, a w szczególności złożona do akt administracyjnych Karta Informacyjna leczenia szpitalnego podopiecznej z dnia 20 maja 2013 roku, korespondują z wyjaśnieniami skarżącej odnośnie konieczności objęcia matki opieką już w tamtym okresie, tj. w 2013 roku. W ocenie Sądu, rozstrzygając o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium całkowicie dowolnie pominęło udokumentowaną w aktach sprawy zmianę sytuację życiowej skarżącej, która wyjaśnia i usprawiedliwia wystąpienie z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dopiero w dniu [...] listopada 2021 roku, tj. osiem lat od daty roztoczenia opieki nad już wówczas chorą matką (luty 2013 roku) oraz cztery lata po uznaniu matki za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym (czerwiec 2017 roku). Do akt sprawy włączony został dowód orzeczenia separacji małżeństwa skarżącej z dniem [...] października 2021 roku. Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy organy obu instancji będą miały na uwadze, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom/opiekunom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Oceny istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką roztoczoną nad niepełnosprawnym członkiem rodzinny należy dokonywać poprzez zakres faktycznie realizowanych świadczeń opiekuńczych, usprawiedliwiony potrzebami podopiecznego. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdy przez faktyczny zakres opieki traci możliwość zarobkowania. Burmistrz Wolsztyna uwzględni ponadto, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygn. akt K 38/13 został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności podopiecznego. W konsekwencji przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać i stosować w ten sposób, że przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest to, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała po ukończeniu przez niego 25 roku życia. Stąd warunek dotyczący okresu, w którym powstała niepełnosprawność E. P. jest okolicznością nieistotną dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Wolsztyna. O zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015, poz. 1800 ze zm.).