IV SA/Po 263/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Józef Maleszewski (spr.) WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu W. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania uchyla zaskarżoną decyzję w całości. Decyzją z dnia 31 marca 2022 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Z. K., Z. C. oraz W. S. reprezentowanego przez fachowego pełnomocnika od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: PINB) nr [...] z dnia [...].11.2021r. (znak: [...]) nakazującej W.S., jako zarządcy lokali nr [...] i nr [...] znajdujących się na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], [...], [...], ark. [...], obr. R. ), przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokali nr [...] i nr [...] znajdujących się na parterze ww. budynku, poprzez zaprzestanie wykorzystywania powyższych lokali na funkcję żłobka, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji WWINB zrelacjonował przebieg postępowania oraz przedstawił regulacje prawne. Stwierdził, że PINB słusznie uznał, iż w niniejszym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania lokali nr [...] i nr [...] znajdujących się na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], [...], [...], ark. [...], obr. R. ). Adresatem obowiązków PINB uczynił inwestora - W. S., uznając go za "zarządcę" przedmiotowych lokali. Nie ulega wątpliwości, iż z "umowy najmu" z dnia [...].01.2016 r. znajdujących się w aktach niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, iż W. S. jest jedynie najemcą przedmiotowych lokali. WWINB podkreślił, że najemca jest posiadaczem zależnym rzeczy, a nie jej zarządcą, ani, tym bardziej, osobą o uprawnieniach właścicielskich. Aby uznać kogokolwiek za "zarządcę" rzeczy musi istnieć tytuł prawny, z którego takie uprawnienie może być wywiedzione. Zarząd rzeczą, którego treścią jest zawsze działanie w imieniu właściciela i na jego rzecz, może wynikać wyłącznie z czynności cywilnoprawnej, zarządu rzeczą wspólną lub orzeczenia sądu powszechnego w zakresie takiego zarządu z ustawy o gospodarce nieruchomościami lub z decyzji administracyjnej o oddaniu rzeczy w zarząd. Zarząd nie może być dorozumiany. "Zarządca" jest pojęciem prawnym i błędne jest nadawanie mu znaczenia potocznego. Skoro więc treścią stosunku zobowiązaniowego najmu nie jest ustanowienie zarządu rzeczą, ale jedynie oddanie jej do odpłatnego używania, a ponadto z akt sprawy nie wynika, aby obiekt była oddany skarżącemu w zarząd - to najemca ani nie mógł być adresatem decyzji, wydawanej w trybie art. 77 ust. 4 Prawa budowlanego. WWINB zauważył, że w orzecznictwie zwraca się uwagę, iż niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71 a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego jest jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu budowlanego, natomiast nie przyznaje się statusu strony najemcy obiektu, będącego przedmiotem takich spraw (por. wyrok NSA z 5.03. 2014 r., sygn. II OSK 2413/12; wyrok WSA w Poznaniu z 15.03.2012 r., sygn. IV SA/Po 1078/11). Podobne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 4.03.2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 179/20), zgodnie z którym "najemca jest posiadaczem zależnym rzeczy, a nie jej zarządcą, ani, tym bardziej, osobą o uprawnieniach właścicielskich. Aby uznać kogokolwiek za "zarządcę" rzeczy musi istnieć tytuł prawny, z którego takie uprawnienie może być wywiedzione". Również zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 17.02.2021 r. (sygn. akt II OSK 2031/18) "stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 p.b. jest jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu budowlanego, natomiast nie przyznaje się statusu strony najemcy obiektu, będącego przedmiotem takich spraw" (tak też wypowiedział się WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 7.04. 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 243/20 czy też WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 7.08. 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 318/19). WWINB podkreślił, że ustawodawca przewidział możliwość zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, poprzez zobowiązanie do przedłożenia dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 p.b., którą to procedurę w niniejszej sprawie organ zasadnie wdrożył. Oczywiście zalegalizowanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, uzależnione jest zawsze od woli podmiotu zobowiązanego ww. postanowieniem. Sankcja przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania może być jednak nałożona wyłącznie na podmiot, który nie poddał się wymogom postanowienia wydanego na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. Dlatego kwestia prawidłowego określenia adresata ww. postanowienia (a następnie decyzji), miała zasadnicze znaczenie. Ponieważ wskazane powyżej wady postępowania zostały dostrzeżone w toku postępowania odwoławczego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, to należało zastosować art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. PINB przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy winien prawidłowo wskazać adresata nakładanych obowiązków. Sprzeciw od decyzji WWINB wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. S. zastępowany przez fachowego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokali, rozumiane w szczególności jako podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanych lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, w sytuacji gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy: a) dla spornych lokali, a szerzej: części budynku, funkcja usługowa została ustalona już w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1998 roku, b) nie zmieniło się rzeczywiste wykorzystanie lokali - w budynku jest niezmiennie od 2008 roku prowadzona działalność usługowa o charakterze użyteczności publicznej - najpierw przedszkole a obecnie żłobek, c) działalność polegająca na prowadzeniu przedszkola jest działalnością użytkową/usługową, d) obiekt jest wykorzystywany w sposób zgodny z uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] lipca 2009 roku w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zezwalającej na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem usług w parterach budynków oraz dopuszczeniem zachowania istniejących budynków użyteczności publicznej, II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, podczas gdy z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania winno ono zostać umorzone w całości, III. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji, gdy organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżone orzeczenie i orzec co do istoty sprawy, albo uchylić to orzeczenie i umorzyć postępowania pierwszej instancji w całości, IV. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a., polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji bez wyraźnego wskazania jakich dokładnie uchybień dopuścił się organ pierwszej instancji, a nadto bez wskazania okoliczności, jakie organ ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw WWINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, choć z powodów innych, niż w nim podniesione. Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie. Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując zatem kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. W wypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie sądu zaskarżona decyzja WWINB dotknięta jest kwalifikowaną wadą i z tego względu nie może ostać się w obrocie prawnym. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, zarówno jej rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia, WWINB uchylił decyzję PINB "nr [...] z dnia [...].11.2021r. (znak: [...])". Analiza akt postępowania prowadzonego przez organy obu instancji nie wskazuje, by decyzja o takim oznaczeniu była wydana. Akta PINB zawierają decyzję nakazującą W.S., jako zarządcy lokali nr [...] i nr [...] znajdujących się na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], [...], [...], ark. [...], obr. R. ), przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokali nr [...] i nr [...] znajdujących się na parterze ww. budynku, poprzez zaprzestanie wykorzystywania powyższych lokali na funkcję żłobka. Decyzja ta została jednak wydana [...] grudnia 2021 r. w sprawie [...] i oznaczona została numerem [...]. Żaden zatem z wyróżników decyzji zawartej w aktach PINB pozwalający na jej identyfikację (data, numer decyzji, znak sprawy) nie jest tożsamy z wyróżnikami decyzji organu I instancji, co do której orzekł WWINB w decyzji zaskarżonej. Tak daleko posunięta wadliwość zaskarżonej decyzji nie kwalifikuje się, w ocenie Sądu, do ewentualnego sprostowania błędów pisarskich, czy oczywistych omyłek w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Sprostowanie decyzji w tym trybie może bowiem dotyczyć tylko nieistotnych wadliwości decyzji, polegających na prostowaniu błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek. W sprawie niniejszej zasadne jest zaś przyjęcie, że organ II instancji orzekł w istocie o uchyleniu decyzji nieistniejącej. To zaś oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego (por. wyrok NSA w Warszawie z 8 września 1999 r., sygn. akt V SA 228/98, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 687/07 - CBOSA). Stwierdzając zaistnienie w sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności wskazać należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. Sąd rozpoznając sprzeciw ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zasadniczym celem art. 64e p.p.s.a. było bowiem ograniczenie zakresu weryfikacji decyzji kasacyjnej do oceny spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Nie oznacza to jednak – co trzeba podkreślić – że sąd rozpoznający sprzeciw nie może i nie powinien wyeliminować z obrotu decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną. Uwypuklić należy, że w art. 64e p.p.s.a. zakres kontroli sądowej został ograniczony nie tyle do przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., ale do istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie, okoliczność orzeczenia przez organ odwoławczy w toku rozpoznawania przedmiotowej sprawy co do nieistniejącej decyzji organu I instancji może i powinna być brana pod uwagę przez sąd rozpoznający sprzeciw. Jak wynika bowiem z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zob. druk 1183 Sejmu VIII kadencji, sejm.gov.pl - która wprowadziła do p.p.s.a. "sprzeciw od decyzji" wyjaśniono, iż "instytucja ta ma służyć skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji [...] została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.". Z cytowanego fragmentu wynika, że zamierzeniem ustawodawcy było wyposażenie sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej w kompetencję do badania nie tylko przesłanek wprost zapisanych w samym art. 138 § 2 k.p.a., ale także do weryfikacji "prawidłowości", a więc warunków jej wydania. Końcowo, odnosząc się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie, stwierdzić należy, że z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, iż stwierdzenie przesłanek nieważności zaskarżonej decyzji, co prowadzi do uchylenia przez Sąd decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., czyni zbędną, bo przedwczesną, merytoryczną ocenę zarzutów podniesionych w sprzeciwie. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (w wypadku orzekania na skutek wniesienia sprzeciwu, p.p.s.a. nie przewiduje możliwości stwierdzenia nieważności decyzji). Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania z uwagi na brak wniosku w tym przedmiocie.