IV SA/Po 264/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] lutego 2009 nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/B. Popowska /-/E. Makosz-Frymus /-/ I.Kucznerowicz Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Starosta P. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku H. R., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego w granicy z działką nr [...] położonej w B. przy u. D., gmina P. nr ewidencyjny [...] oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku gospodarczego kat. III na ww. działce. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. T. reprezentowany przez J. T. podnosząc, iż w 2004 r. H. R. dokonując samowoli budowlanej nadbudowując w swoim budynku piętro spowodowała katastrofę budowlaną. Skarżący w odwołaniu wniósł o monitorowanie rozbiórki wyżej opisanej samowoli. Decyzją z dnia z dnia [...] lutego 2009 r. [...] Wojewoda W. uchylił ww. decyzję Starosty P. w części dyspozytywnej, przywołującej podstawę prawną i zmienił ją w tymże zakresie poprzez wskazanie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 28, art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 1-2, art. 33 ust. 4, art. 34 ust. 3-4, art. 35 ust. 1-4, art. 36 Prawa budowlanego w pozostałym zaś zakresie utrzymał w mocy decyzję Starosty P.. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, iż w niniejszej sprawie organ wiążą przepisy art. 33 ust. 4, art. 32 ust. 1, art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ wskazał, iż jak wynika z przedłożonej dokumentacji opisowej oraz technicznej inwestor spełnił warunki przewidziane ww. przepisami. Organ podniósł, iż w sytuacji gdy zostaną spełnione wszystkie wymagania to właściwy organ wydaje pozwolenie na budowę i rozbiórkę. Warto zwrócić uwagę na fakt, iż właściwy organ jest pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu, jego ocenie podlega wyłącznie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle ustalonym w ustawie. Dopuszczalne jest jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno - budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska. Natomiast projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanymi ( np. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Na marginesie wyjaśnia się, iż organ I instancji nie uwzględnił Pana J. T. w rozdzielniku jako strony postępowania, z uwagi na fakt, iż nie widniał on w wypisie rejestru gruntów jako właściciel działki nr [...], ark. [...] w B., gmina P.. Organ odwoławczy uznaje Pana J. T. za stronę postępowania ze względu na dołączone pełnomocnictwo, udzielone Panu J. T. przez syna –B. T., właściciela w/w nieruchomości. Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł B. T. wskazując, iż powyższa decyzja dotyczy legalizacji drogą okrężną budynku mieszkalnego rozbudowanego samowolnie. Skarżący podniósł, iż budynek usytuowany na granicy działek [...] i [...] stanowił zabudowę bliźniaczą oraz że w roku 2004/2005 został rozbudowany w warunkach samowoli budowlanej, co doprowadziło następnie do katastrofy budowlanej. Skarżący zauważył, iż pomimo nakazu PINB wstrzymania prac zostały one dokończone. Do skargi skarżący załączył m.in. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. nakazująca H. R. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego na działce ewidencyjnej [...], wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2008 r. II OSK 252/07 oddalający skargę kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Po 576/06 uchylającego decyzję organów nadzoru budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zarzuty podniesione w skardze nie mają wpływu na ocenę trafności podjętego rozstrzygnięcia i nie mogą stanowić podstawy do autoweryfikacji zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. H. R. wskazała, iż niniejsza sprawa dotyczy uzyskania pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, na który posiada wszystkie dokumenty. Ponadto H. R. wskazała, iż w 2004 r. bez wymaganych pozwoleń rozbudowała w głąb swojej działki dom parterowy. Ponadto uczestniczka oświadczyła, iż nie zniszczyła dachu i wspólnej ściany oraz że dom sąsiada jest nie użytkowany od wielu lat i jest w złym stanie technicznym. Na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. pełnomocnik Skarżącego wskazał, iż decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Burmistrza P. w dniu [...] lutego 2009 r. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do ponownego rozpatrzenia oraz że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozbiórki części lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej winny działać na podstawie przepisów prawa, w toku postępowania stać na straży praworządności (zasada legalności), podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej jako "Kpa"). Zasada ta zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Zasadzie tej towarzyszy ciążący na organie obowiązek ustalania prawdziwego stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego i wyczerpująco rozpatrzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa). Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątek od powyższej zasady przewidziany jest w art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Z przedstawionych wyżej unormowań prawnych jasno wynika, że przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany był sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte w art. 32, a także warunki zawarte w art. 35 Prawa budowlanego oraz czy nie zachodzi przypadek o którym mowa w art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Dopiero w sytuacji spełnienia wymagań oraz braku negatywnych przesłanek organ zobowiązany jest do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym miejscu wskazać należy, iż ustawodawca nie pozostawił organowi administracji możliwości swobodnej oceny w zakresie orzekania o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia budowlanego Rozpoznając niniejszą sprawę organ, w ocenie Sądu, bezpodstawnie zignorował treści art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy, który pomimo, iż Skarżący w odwołaniu informował go o dokonanej samowoli budowlanej nie podjął działań mających na celu dokładne ustalenie stanu faktycznego. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 Kpa. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jak i stosowania norm prawa materialnego. Jak wynika z przesłanych wraz ze skargą dokumentów w stosunku do części budynku mieszkalnego znajdującego się na działce, której dotyczy zaskarżone pozwolenie na budowę toczy się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego mające na celu ustalenie zgodności z przepisami prawa budowlanego wykonanych na niej robót budowlanych. W szczególności zauważyć należy, iż w stosunku do części budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] został już decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. [...] ( utrzymana w mocy decyzją W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...]) orzeczony nakaz rozbiórki. Co prawda oba wyżej wskazane orzeczenia zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Po 576/06, to jednakże nie zmienia faktu, iż obecnie toczy się postępowanie przed organem nadzoru budowlanego dotyczące legalności wykonanych na działce na [...] robót budowlanych. Powyższe potwierdził również skarżący, który na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. oświadczył, iż przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się postępowanie w sprawie rozbiórki lokalu mieszkalnego H. R.. Powyższe znajduje potwierdzenie w notatce służbowej sporządzonej w dniu 1 lipca 2009 r. z której wynika, iż przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się postępowanie ([...]) dotyczące zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych na działce objętej pozwoleniem na budowę. Co prawda decyzja nakazująca rozbiórkę, która uzasadniałaby zastosowanie w niniejszej sprawie art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego nie pozostaje w obrocie prawnym, to jednakże należy mieć na uwadze art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie ulega wątpliwości, iż wynik postępowania w sprawie rozbiórki ma istotny wpływ na wynik postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie jest bowiem dopuszczalne zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenie na budowę jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. A więc w razie orzeczenia o nakazie rozbiórki organ będzie mógł wydać jedynie decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego). Zatem nie ulega wątpliwości, iż ostateczne zakończenie sprawy dotyczącej samowolnie wybudowanej części budynku mieszkalnego, znajdującego się na terenie, na którym ma być realizowana planowana inwestycja, które może polegać na wydaniu decyzji nakazującej jego rozbiórkę, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa dla postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto zwrócić należy uwagę, iż decyzja W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2006 r. ( co prawda później uchylona przez WSA) utrzymująca w mocy decyzję PINB nakazującą rozbiórkę części obiektu budowlanego na działce nr [...] została przesłana do wiadomości do Starostwa Powiatowego, a więc do organu który wydawał decyzję o pozwoleniu na budowę. Z powyższego wynika, iż organ pomimo posiadania wiadomości, że w stosunku do części obiektu znajdującego się na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania jest wydana decyzja nakazująca rozbiórkę nie podjął jakichkolwiek czynności mających na celu ustalenia czy decyzja nakazująca rozbiórkę pozostaje w obrocie prawnym, czy wykonano już rozbiórkę. Powyższego błędu nie naprawił organ odwoławczy, który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania obowiązany jest do rozpoznania sprawy w całokształcie. Zwrócić należy również uwagę, iż organ odwoławczy na podstawie art. 136 Kpa może z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W konsekwencji Sąd zważył, iż organ administracji publicznej orzekający w niniejszej sprawie z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 Kpa, nie ustalił w stopniu wystarczającym dla jej rozpoznania i rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na podstawie art. 152 Ppsa orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien dokonać stosownych ustaleń faktycznych, a mianowicie ustalić, czy istnieje w obrocie prawnym decyzja, która nakazuje rozbiórkę obiektu na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, czy obowiązek ten został wykonany, a następnie rozważyć te okoliczności w świetle art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Ponadto w zależności od poczynionych ustaleń, organ powinien rozważyć zawieszenie postępowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez organy nadzoru budowlanego (art. 97 § 1 pkt 4 Kpa). za nieobecnego Sędziego /-/ B. Popowska /-/ E. Makosz-Frymus /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska AT