IV SA/Po 267/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Ostrowa Wielkopolskiego z dnia 25 stycznia 2023 r. nr LVII/603/2023 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ostrowa Wielkopolskiego terenu pomiędzy ul. Kolejową a ul. Kowalczyka 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Miasta Ostrowa Wielkopolskiego na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda Wielkopolski (dalej jako skarżący), działając jako organ nadzoru, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej jako u.s.g.) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr LVII/603/2023 Rady Miejskiej Ostrowa Wielkopolskiego z dnia 25 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ostrowa Wielkopolskiego terenu pomiędzy ul. Kolejową a ul. Kowalczyka (dalej jako Uchwała lub Plan). Wojewoda Wielkopolski zaskarżył przedmiotową Uchwałę w całości i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości ze względu na istotne naruszenie prawa oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że na skutek analizy Uchwały w zakresie zgodności z ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.) w odniesieniu do zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, doszedł do następujących wniosków. Po pierwsze: tereny zabudowy usługowej i/lub mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczone w Planie symbolami U/MW1 i U/MW2 wyznaczono na obszarze terenu usług oznaczonego w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto Ostrów Wielkopolski (uchwała nr Xlll/164/2019 Rady Miejskiej Ostrowa Wielkopolskiego z dnia 25 września 2019 r., zwana dalej: studium), symbolem U. Skarżący wyjaśnił, że zakresie wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów studium określa dla terenów oznaczonych symbolem U przeznaczenie dominujące: usługi i zieleń urządzoną oraz uzupełniające: aktywność gospodarczą, obsługę turystyki, usługi sportu i rekreacji, zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, infrastrukturę komunikacyjną i techniczną, budynki gospodarcze, cieki i zbiorniki wodne (str. 27 studium). W rozdziale 2 pkt 2.1 ppkt 2.1.2 studium ustalono uniwersalną zasadę dotyczącą przeznaczenia terenu: "Określone dominujące przeznaczenie terenu musi zajmować co najmniej 60% powierzchni danego terenu, pozostałe 40% można przeznaczyć na przeznaczenie uzupełniające" (str. 20 studium). Wojewoda uzasadnił, że w toku przeprowadzonego postępowania nadzorczego Prezydent Miasta Ostrowa Wielkopolskiego wyjaśnił, że w dalszej części cytowanego wyżej postanowienia na str. 20 studium zapisano: "Jeśli dla danego terenu podano więcej niż jedno przeznaczenie, wymienione przeznaczenia można realizować zamiennie lub łącznie w dowolnych proporcjach (dotyczy to zarówno przeznaczenia dominującego, jak i przeznaczenia uzupełniającego)". Dalej skarżący argumentował, że omawianym przypadku dla terenu oznaczonego symbolem U określono w studium jedno przeznaczenie - usługi, które może być doprecyzowane w planie miejscowym z użyciem wskazanych rodzajów przeznaczenia dominującego (usługi i zieleń urządzona) i uzupełniającego (aktywność gospodarcza, obsługa turystyki, usługi sportu i rekreacji, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, infrastruktura komunikacyjna i techniczna, budynki gospodarcze, cieki i zbiorniki wodne) w określonych proporcjach. W § 19 ust. 1 i 2 Uchwały ustalono dla terenów oznaczonych symbolami U/MW1 i U/MW2 przeznaczenie podstawowe - tereny zabudowy usługowej i/lub mieszkaniowej wielorodzinnej. W § 4 ust. 1 pkt 3 Uchwały zawarto definicję przeznaczenia podstawowego, zgodną z zapisami studium tzn. "takie przeznaczenie, które powinno wynosić minimum 60% danego terenu". Wskazane zapisy prowadzą – zdaniem skarżącego - do sytuacji, w której tereny U/MW1 i U/MW2 mogą być w 100% przeznaczone pod realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co jest niezgodne ze studium i stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po drugie zaś skarżący wskazał, że stosownie do wymogów art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego składa się z części tekstowej - stanowiącej treść uchwały, oraz z załączników do uchwały, w szczególności rysunku planu - stanowiącego część graficzną. Ponadto w myśl § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 nr 164 poz. 1587), obowiązującego dla przedmiotowej procedury planistycznej, na rysunku planu stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego. Integralność części uchwały, którymi są treść i rysunek planu, należy rozumieć jako ich nieodłączność oraz jednoznaczność i tożsamość ich zapisów. Dalej skarżący argumentował, że w § 11 pkt 2 lit. a tiret czwarte Uchwały ustalono odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenu U/MW1 od linii rozgraniczającej terenu KDL i granicy obszaru objętego planem - ulicy Kowalczyka na "6,0 m zgodnie z rysunkiem planu". Na rysunku Planu zgodnie z wymiarowaniem, przedmiotowa odległość wynosi również 6,0 m, ale zmierzona zgodnie ze skalą rysunku wynosi 10,0 m. W związku z powyższym skarżący stwierdził, że ustalenia Planu zawarte w treści Uchwały i na rysunku są sprzeczne i nie pozwalają na jednoznaczne określenie zasad zagospodarowania terenu U/MW1, co może być również źródłem wątpliwości interpretacyjnych dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. Rozbieżność w ustaleniach części tekstowej i rysunkowej Planu stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Ponadto skarżący podniósł, że w § 11 pkt 2 lit. b tiret pierwsze Uchwały ustalono odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenu U/MW2 od linii rozgraniczającej terenu KDD - ulicy Dworcowej "w granicy linii rozgraniczającej zgodnie z rysunkiem planu". Na rysunku Planu przebieg tej linii zabudowy nie pokrywa się na całej długości z linią rozgraniczającą terenów, jest w części cofnięty w głąb terenu U/MW2. Skarżący stwierdził jednak, że rysunek Planu jednoznacznie określa przebieg linii zabudowy, więc w tym przypadku omawiane naruszenie można uznać za nieistotne. W konsekwencji skarżący stwierdził, że Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów dotyczących sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego i rodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Ostrowa Wielkopolskiego wniosła o oddalenie skargi, a ewentualnie o stwierdzenie nieważności § 11 pkt 2 lit. a tiret czwarte we fragmencie "w odległości 6,0 m" oraz § 11 pkt 2 lit. b tiret pierwsze we fragmencie "w granicy linii rozgraniczającej" zaskarżonej Uchwały. W ocenie organu przedmiotowa skarga jest zasadna, lecz nie wymaga stwierdzenia nieważności Uchwały w całości. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że jako autor studium nie zgadza się z opisanym przez skarżącego sposobem interpretacji jego zapisów, a tym samym, uważa za niesłuszne stwierdzenie istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które polegać ma na jego niezgodności z zapisami studium. Zdaniem organu skarżący błędnie wskazuje, że "dla terenu oznaczonego symbolem U studium określa tylko jedno przeznaczenie - usługi", ponieważ zgodnie z głównym zamysłem autora studium oraz autointerpretacją jego części tekstowej i graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem U określono w studium zarówno dominujące, jak i uzupełniające praznaczenie terenu. W ocenie organu należy więc uznać, że dla terenu U w studium określono więcej niż jedno przeznaczenie. Dalej organ wyjaśnił, że opisany wyżej autorski sposób interpretacji zapisów studium umożliwia właściwą interpretację i uzasadnia zastosowanie jego kolejnego zapisu tj. "Jeśli dla danego terenu podano więcej niż jedno przeznaczenie, wymienione, wymienione przeznaczenie można realizować zamiennie lub łącznie w dowolnych proporcjach (dotyczy to zarówno przeznaczenia dominującego, jak i przeznaczenia uzupełniającego)". Ponadto organ podkreślił, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje swoistej autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Należy bowiem mieć na uwadze, że według art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Rada gminy uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie i szczegółowości związania o jakim stanowi art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (wyrok nr II SA/WR 89/21 WSA we Wrocławiu z dnia 3 sierpnia 2021 r.). W związku z powyższym organ uznał za bezzasadny zarzut skarżącego o dopuszczeniu sytuacji, które są niezgodne ze studium i stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do drugiego zarzutu Wojewody organ uznał za zasadne twierdzenia skarżącego o istnieniu rozbieżności pomiędzy treścią Uchwały a rysunkiem Planu w §11 pkt 2 lit. a tiret czwarte oraz §11 pkt 2 lit. b tiret pierwsze. W celu likwidacji wskazanych rozbieżności pomiędzy treścią Uchwały a rysunkiem Planu, w §11 pkt 2 lit. a tiret czwarte o brzmieniu "od ulicy Kowalczyka w odległości 6,0 m zgodnie z rysunkiem planu", organ wniósł o wykreślenie jego fragmentu: "w odległości 6,0 m" wyjaśniając, że poprawny zapis powinien brzmieć: "od ulicy Kowalczyka zgodnie z rysunkiem planu". Natomiast w §11 pkt 2 lit. b tiret pierwsze, który brzmi: "od ulicy Dworcowej w granicy linii rozgraniczającej zgodnie z rysunkiem planu", organ wniósł o wykreślenie jego fragmentu: "w granicy linii rozgraniczającej", wyjaśniając, że poprawny zapis powinien brzmieć: "od ulicy Dworcowej zgodnie z rysunkiem planu". Organ uzasadnił, że określona na rysunku Planu linia zabudowy od ulicy Kowalczyka, poprzez jej jednoznaczny i czytelnie wrysowany przebieg, pomimo omyłkowo podanej błędnej wartości jej zwymiarowania (jest 6 m, winno być 10 m), nie powinna budzić wątpliwości interpretacyjnych, ze względu na fakt, że rysunek miejscowego planu został sporządzony w określonej skali (tj. w skali 1:1000), która pozwala dokładnie stwierdzić w jakiej odległości została zlokalizowana. Ponadto organ wskazał, że opracowanie rysunku Planu w określonej skali umożliwiło skarżącemu stwierdzenie różnicy pomiędzy rzeczywistą odległością linii zabudowy od ulicy Kowalczyka a podaną na rysunku planu wartością jej zwymiarowania. Dlatego tym bardziej, interpretacja rysunku planu dotycząca właściwego przebiegu linii zabudowy od ulicy Kowalczyka, nie powinna budzić wątpliwości właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15.04.2023 r. Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr LVII/603/2023 Rady Miejskiej Ostrowa Wielkopolskiego z dnia 25 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ostrowa Wielkopolskiego terenu pomiędzy ul. Kolejową a ul. Kowalczyka. Zaskarżona Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 9.02.2023 r. pod pozycją 1649. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Wielkopolski w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego umocowany był do zaskarżenia uchwały w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Zaskarżona Uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.). Jak stanowi art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części, o czym stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd dokonuje na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten przewiduje trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj.: istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (wyrok WSA we Wrocławiu z 24.11.2020 r., sygn. akt: II SA/Wr 732/19, CBOSA). Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy oraz przytoczone wyżej przepisy prawne, Sąd stwierdził, że zaskarżona Uchwała pojęta została z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wadliwość tego aktu ujawnia się przede wszystkim w zakresie terenów oznaczonych na rysunku Planu symbolami U/MW1 i U/MW2 i ich sprzeczności z uchwalonym dla tego obszaru studium. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zasadą planowania przestrzennego jest wymóg zgodności miejscowego planu z ustaleniami studium. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przeznaczenie terenu jest niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jest istotnym naruszeniem ww. zasady. Co prawda studium jest aktem polityki przestrzennej gminy, zawierającym jej ogólne postanowienia, a szczegółowe rozwiązania następują w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże szczególne rozwiązania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mogą pozostawać w kolizji z zapisami studium. Czym innym jest bowiem uszczegółowienie zapisów studium w planie miejscowym, a czym inny jest zawarcie ustaleń odbiegających od rozwiązań przyjętych w studium. Dlatego też, jeżeli organ gminy uzna za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, uchwalenie planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (wyrok WSA w Warszawie z 25.11.2022 r., sygn. akt: VII SA/Wa 582/22 - CBOSA). W § 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 Uchwały ustalono dla terenów oznaczonych symbolami U/MW1 i U/MW2 przeznaczenie podstawowe - tereny zabudowy usługowej i/lub mieszkaniowej wielorodzinnej. W § 4 ust. 1 pkt 3 Uchwały zawarto definicję przeznaczenia podstawowego, jako "takie przeznaczenie, które powinno wynosić minimum 60% danego terenu". Z analizy akt sprawy wynika, że dla obszaru objętego Planem obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto Ostrów Wielkopolski przyjęte uchwałą nr Xlll/164/2019 Rady Miejskiej Ostrowa Wielkopolskiego z dnia 25 września 2019 r. Jak wynika z wyrysu studium obszar objęty Planem znajduje się w całości na obszarze objętym w studium symbolem U. Zgodnie zaś z punktem 2.1.3. studium dla obszaru U przewidziano dominujące przeznaczenie terenu: usługi (w tym handel detaliczny do 2000 m2 powierzchni sprzedaży), zieleń urządzona (parki, skwery, zieleńce i inne tym podobne kategorie przeznaczenia terenu) oraz uzupełniające przeznaczenie terenu: aktywność gospodarcza (handel hurtowy, stacje paliw, produkcja, przetwórstwo, naprawy, magazyny, składy, bazy i tym podobne kategorie przeznaczenia terenu), obsługa turystyki, usługi sportu i rekreacji (terenowe i kubaturowe), zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, ulice, ciągi piesze, ciągi rowerowe, parkingi, garaże, dworce, przystanki komunikacji zbiorowej, budynki gospodarcze, cieki i zbiorniki wodne, infrastruktura techniczna i inne tym podobne kategorie przeznaczenia terenu. W punkcie 2.1.2. studium, wyrażającym zasady ogólne, wskazano zaś, że określone dominujące przeznaczenie terenu musi zajmować co najmniej 60% powierzchni danego terenu, pozostałe 40% można przeznaczyć na przeznaczenie uzupełniające. Jeżeli dla danego terenu podano więcej niż jedno przeznaczenie, wymienione przeznaczenia można realizować zamiennie lub łącznie w dowolnych proporcjach (dotyczy to zarówno przeznaczenia dominującego, jak i przeznaczenia uzupełniającego). Jak słusznie zauważył skarżący, teren oznaczony w studium symbolem U ma jedno przeznaczenie. Choć studium przewiduje dla tego obszaru przeznaczenie uzupełniające, to jednak - w ocenie Sądu – nie można interpretować tego w ten sposób, że dla analizowanego obszaru wyznaczono dwa przeznaczenia terenu. Gdyby tak było, to prawodawca nie ustanawiałby dla spornego terenu jednego symbolu tj. U, lecz więcej – np. dwa, jak to ma miejsce na stronie 23 studium, gdzie posłużono się symbolami: MN/U oznaczającymi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi. W omawianym przypadku dla terenu oznaczonego symbolem U określono w studium jedno przeznaczenie - usługi, które może być doprecyzowane w planie miejscowym z użyciem wskazanych rodzajów przeznaczenia dominującego (usługi i zieleń urządzona) i uzupełniającego (aktywność gospodarcza, obsługa turystyki, usługi sportu i rekreacji, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, infrastruktura komunikacyjna i techniczna, budynki gospodarcze, cieki i zbiorniki wodne) w określonych w pkt 2.1.2. studium proporcjach. W tym stanie rzeczy nieuprawnione jest stosowanie do terenu oznaczonego w studium symbolem U zasady z punktu 2.1.2. studium, która zezwala na realizację zamiennie lub łącznie w dowolnych proporcjach przeznaczenia dominującego i uzupełniającego, bowiem zasada ta może znajdować zastosowanie wyłącznie dla terenów, dla których wyznaczono więcej niż jedno przeznaczenie. Niewątpliwie zaś dla analizowanego obszaru określono w studium jedno zasadnicze przeznaczenie, a w konsekwencji plan miejscowy powinien uwzględniać proporcje: 60% powierzchni terenu – przeznaczenie dominujące; 40% powierzchni terenu – przeznaczenie uzupełniające. Tymczasem interpretacja postanowień § 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 Uchwały prowadzi do wniosku, że tereny oznaczone w Planie symbolami U/MW1 i U/MW2 mogą być w całości przeznaczone pod realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co jest niezgodne ze studium. Sąd podzielił w tym zakresie argumentację Wojewody Wielkopolskiego przedstawioną w skardze. Wskazać przy tym należy, że nie zasługują na aprobatę wyjaśnienia Rady Miejskiej Ostrowa Wielkopolskiego prezentowane w odpowiedzi na skargę. Nie sposób bowiem przyjąć, że wykładnia postanowień Uchwały dokonana przez organ jest słuszna. Prowadzi ona bowiem do sytuacji, w której regulacja z pierwszego zdania drugiego akapitu punktu 2.1.2. studium nie znajdowałaby nigdy zastosowania. Fakt, że to Rada Miejska Ostrowa Wielkopolskiego jest autorem treści Uchwały nie przesądza o tym, że tylko ten organ może prawidłowo interpretować jej postanowienia. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być czytelne, jednoznaczne i niepozostawiające wątpliwości interpretacyjnych nie tylko dla organu je stanowiącego, ale przede wszystkim dla obywateli zamieszkałych na terenie objętym tym aktem prawa miejscowego. Sąd podzielił ponadto podniesiony przez Wojewodę i niekwestionowany przez organ zarzut (i jego argumentację) w zakresie sprzeczności części opisowej (§ 11 pkt 2 lit. a tiret czwarte oraz §11 pkt 2 lit. b tiret pierwsze Uchwały) z częścią graficzną Planu. Mając jednak na uwadze, że przedmiotowy Plan został sporządzony z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, a więc z naruszeniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., błąd ten miał – w okolicznościach niniejszej sprawy – jedynie marginalne znaczenie. Tereny oznaczone na rysunku Planu symbolami U/MW1 i U/MW2 obejmują przeważająca część Planu. Obszary o symbolach U oraz IE stanowią niewielki w skali całego Planu fragment terenu, a pozostawienie w mocy postanowień Uchwały odnoszących się do nich powodowałoby jedynie dezintegrację Planu, toteż uzasadnione było stwierdzenie nieważności Uchwały w całości. Wobec powyższych okoliczności Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości, jak orzeczono w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a., obejmujących zwrot od organu na rzecz Wojewody Wielkopolskiego wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, równoważne minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), jak w punkcie 2 wyroku.