IV SA/Po 268/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi I. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P postanowieniem z [...] stycznia 2018r. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 217, art. 218 i art. 219 K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Wójta Gminy T. z [...] grudnia 2017r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku administracyjno-socjalnego na działce oznaczonej geodezyjnie [...] w miejscowości P.. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017r. P. I. W. wystąpił do Wójta Gminy T. o wydanie zaświadczenia, że zamierzona inwestycja polegająca na budowie budynku administracyjno-socjalnego do obsługi istniejącej żwirowni, na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...] w miejscowości P. umiejscowionym poza złożem kopaliny, jest zgodna z ustaleniami obowiązującego dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wójt [...] postanowieniem wydanym [...] grudnia 2017r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści stwierdzając, że planowana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego przez Radę Gminy T. uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 1996r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z 1996r., nr [...]. Organ orzekający w uzasadnieniu stwierdził, że dla obszaru przedmiotowej działki nr [...] objętego planem wyznaczono granice terenu złoża naturalnego żwirowo-piaszczystego, złoża kruszywa naturalnego piaszczystego oraz teren drogi dojazdowej i filarów ochronnych, nie przewidziano natomiast lokalizacji jakichkolwiek budynków. Zachowując ustawowy termin, P. I. W. wniósł zażalenie zarzucając organowi nieuwzględnienie, że plan ustalony został dla kopalni odkrywkowej, która jest zakładem o niezbędnej infrastrukturze, w skład której może wchodzić np. budynek administracyjny i socjalny, ale także garaż lub portiernia. Podkreślił, że plan nie zawiera zapisów, z których wynikałby bezwzględny zakaz posadowienia na tym terenie planowanego budynku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Wójta [...] argumentowało, że zgodnie z art. 217 §2 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie, jeżeli: po pierwsze - urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt l), po drugie - osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Kolegium wskazało, że zgodnie z planem w jego części tekstowej i graficznej, dla kopalni odkrywkowej określonej w § 1 w miejscowości P. obejmującej działkę oznaczona wówczas nr [...], wyznaczono granice złoża kruszywa naturalnego żwirowo-piaszczystego oznaczonego na rysunku lit. ŻP, granice złoża kruszywa naturalnego piaszczystego oznaczonego lit. P oraz filary ochronne oznaczone lit. F i drogę dojazdową (§ 2 ust. 1-4 Planu). Po przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji uznając, że w istocie zamierzona inwestycja nie byłaby zgodna z obowiązującym planem dla tego obszaru. Powołane wyżej zapisy §2 uchwały nie pozostawiają wątpliwości, że na terenie kopalni odkrywkowej w miejscowości P. nie przewiduje się posadowienia żadnych budynków, niezależnie od ich funkcji. Z tego względu, w ocenie Kolegium, brak jest podstaw do potwierdzenia zgodności z planem zamierzenia polegającego na opisanej wyżej inwestycji. Oceniając sposób prowadzenia przez organ I instancji postępowania w przedmiotowej sprawie Kolegium wzięło pod uwagę, że treść art. 217 i 218 K.p.a. oznacza jedynie potwierdzenie stanu faktycznego i prawnego na podstawie posiadanych przez organ dokumentów. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest uproszczonym i odformalizowanym postępowaniem, charakterem zbliżonym do postępowania administracyjnego, w którym na wniosek uprawnionego podmiotu właściwy organ, w drodze czynności materialno-technicznej, przybierającej formę dokumentu urzędowego, na podstawie znajdujących się w jego posiadaniu danych z odpowiednich ewidencji i rejestrów, potwierdza określone, objęte wnioskiem, fakty lub stan prawny. Zatem istotą postępowania tego rodzaju jest wydanie, wyłącznie w oparciu o posiadane przez właściwy organ dane, na rzecz wnioskodawcy zaświadczenia o odnoszącym się doń stanie faktycznym lub prawnym. Organ odwoławczy argumentował, że określenie danych znajdujących się w posiadaniu organu administracji publicznej nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco. W przypadku zaś braku odpowiednich danych organ nie wydaje zaświadczenia. Postępowanie wyjaśniające ogranicza się więc do ustalenia stanu faktycznego i prawnego na podstawie prowadzonej przez organ ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów, czy też zbioru danych utrwalonych w inny sposób. W świetle powyższego organ odwoławczy przyjął, że organ I instancji, będąc związany treścią powołanych regulacji planu, zasadnie odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Zarzuty strony organ odwoławczy uznał za bezpodstawne. Brak w planie zakazów lokalizowania budynków nie oznacza, że możliwość taka istnieje. Kolegium podkreślało, że w prawie administracyjnym nie obowiązuje zasada, iż to, co nie jest zabronione jest dozwolone. Przeciwnie, zasadą prawa administracyjnego jest działanie ściśle na podstawie i w granicach prawa (zasada legalizmu). Skargę na powyższe postanowienie wniósł P. I. W. wskazując, że zaskarżone postanowienie narusza art. 7 K.p.a. oraz 7a K.p.a. Zarzucił brak uwzględnienia słownikowej i ustawowej definicji "kopalni" i "zakładu górniczego", które nie pozostawiają żadnych wątpliwości, co do możliwości zagospodarowania takiego terenu. Podnosił, że organ I, jak i II instancji nie odnosi się w swoich postanowieniach do wyjaśnienia wielu argumentów strony, w tym powyższej definicji, pomimo, że było to głównym i istotnym postulatem. Zarzucił zaskarżonemu postanowieniu dowolność rozumowania i domniemanie stanu faktycznego, niż ustalenia na zasadach legalizmu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, wskazując że po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy nie znalazło podstaw do zmiany rozstrzygnięcia. Kolegium nadto zwróciło uwagę, że plan uchwalony uchwałą z 1996r. określił czas eksploatacji złoża na 8 lat (§ 3 pkt 3), a w załączonym opracowaniu pt. "Prognoza skutków wpływu ustaleń planu miejscowego na środowisko przyrodnicze" wskazano, że eksploatacja złoża powinna zakończyć się w 2003r. Ustalenia w tym zakresie wzmacniają przekonanie Kolegium, że planowana obecnie budowa budynku administracyjno-socjalnego na terenie żwirowni w P. nie jest zgodna z ustaleniami powyższego planu. Kolegium nie zgodziło się z tezą P. I. W., że sam fakt, iż plan nie przewiduje posadowienia na spornym terenie budowli nie jest tożsamy z zakazem ich sytuowania na terenie objętym planem. W prawie administracyjnym nie obowiązuje zasada, iż to, co nie jest zabronione jest dozwolone. Wręcz przeciwnie, zasadą prawa administracyjnego jest działanie ściśle na podstawach i w granicach prawa (zasada legalizmu). W piśmie procesowym z [...] maja 2018r. skarżący dodatkowo zwrócił uwagę, że argumentacja Kolegium stoi w sprzeczności z zasadą "quod lege non prohibitum, licitum est", którą jednoznacznie interpretuje i nakazuje art. 8 ustawy prawa przedsiębiorcy, a co wynika również z art. 31 Konstytucji. Ponadto stanowisko Kolegium opiera się na błędnym przekonaniu o obowiązującym i niezmiennym terminie zakończenia eksploatacji kopalni na rok 2003, co potwierdzają odpowiednie kolejne decyzje Okręgowego Urzędu Górniczego w P. oraz koncesje Urzędu Marszałkowskiego np. Decyzja z [...] luty 2013 r. [...] określającego ważność koncesji do [...] styczna 2033r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jego wydania. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. , poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił ustalenia faktyczne organu I i II instancji, które uznał za podstawę własnego rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontrolowanej sprawy był wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2017 r. o wydanie przez Wójta Gminy T. zaświadczenia o zgodności budowy budynku administracyjno-socjalnego do obsługi żwirowni z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na wstępie należy wskazać, że bezspornie działka o numerze geodezyjnym nr [...] położona w miejscowości P., na której skarżący zamierza wznieść przedmiotowy obiekt budowlany, znajduje się na obszarze objętym ustaleniami zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. Wieś Plecemin Teren Kopalni Odkrywkowej, uchwalonego przez Radę Gminy w Tarnówce Uchwałą z 23 sierpnia 1996r., Nr XVI/114/96 (Dz.Urz. Woj. Pilskiego Nr 36 z 1996r.). W §2 Uchwały ustalono, że na obszarze objętym planem wyznacza się: 1. Granicę terenu złoża kruszywa naturalnego żwirowo-piaszczystego oznaczonego na rysunku zmiany planu ZP. 2. Granicę terenu złoża kruszywa naturalnego piaszczystego oznaczonego na rysunku zmiany planu P. 3. Teren drogi dojazdowej – K. 4. Teren filarów ochronnych – F. Natomiast postanowienia obowiązującego planu w §3 Uchwały przewidują następujące warunki zagospodarowania ternu: 1. System eksploatacji – lądowo-wodny mechaniczny, jednym piętrem wydobywczym ze stropu złoża w układzie rocznych pól złożowo eksploatacyjnych. 2. Czas eksploatacji 8 lat. 3. B. rekultywację techniczną powierzchni poeksploatacyjnej. 4. Zagospodarowanie wyrobiska poeksploatacyjnego w postaci zbiornika wodnego. Jednocześnie plan przewiduje utratę mocy uchwały Nr [...] Gminnej Rady N. w T. z dnia [...] lutego 1989r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy T., na obszarze objętym niniejszą uchwałą. Zgodnie z treścią art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Natomiast art. 217 § 2 K.p.a. stanowi, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie organu wykonawczego Gminy o zgodności obiektu budowlanego z zapisami obowiązującego planu miejscowego jest szczególną formą zaświadczenia, które przewiduje ustawa prawo budowlane celem przedstawienia w postępowaniu budowlanym o uzyskanie pozwolenia na budowę, czy dokonanie zgłoszenia budowy. Skarżący miał, zatem interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia w celu rozpoczęcia zgodnego z prawem budowlanym procesu budowlanego przedmiotowego budynku. Na wydanie zaświadczenia zgodnego z wnioskiem skarżącego nie pozwoliła jednakże organowi okoliczność, że posadowienie przez skarżącego obiektu na terenie działki [...] jest niezgodne z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które nie przewidują budowy tego typu obiektu budowlanego. Wobec tego organ zobowiązany był na podstawie art. 219 K.p.a. odmówić skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści w drodze postanowienia, co też uczyniono. W ocenie Sądu słusznie przyjęły organy obu instancji, że zapisy planu nie przewidują budowy jakichkolwiek budynków. Zaświadczenia wydawane na podstawie art. 218 §1 K.p.a. ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, potwierdzający pewien stan faktyczny lub prawny. Zaświadczenie nie może rozstrzygać o istnieniu lub nieistnieniu pewnego stanu. Jest wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Zaświadczenie wydaje się, gdy np. fakt powstania określonych skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać bądź niczego istotnego ustalać. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa. Z powyższego wynika, że - rozpatrując wniosek skarżącego - organ wydający zaświadczenie prawidłowo zbadał i ocenił niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydawania zaświadczenia. Należy przy tym podkreślić, że w celu wydania żądanego zaświadczenia organ winien był zbadać wyłącznie zgodność inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w jego części tekstowej i graficznej co też uczynił. Organ nie był uprawniony do dokonywania samodzielnych interpretacji, czy rozszerzającej wykładni postanowień planu. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Plan wiąże zatem organy administracji publicznej w procedurze wydawania indywidualnych rozstrzygnięć na jego podstawie. Wyjaśnić również należy, że w niniejszym postępowaniu nie można skutecznie kwestionować postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z których wynika określone przeznaczenie terenu. Celem wzruszenia ustaleń planu miejscowego można jedynie wszcząć postępowanie skargowe określone w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), nie zaś postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności zabudowy z treścią planu. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu Skarżącego, Sąd podziela stanowisko Kolegium, że w prawie administracyjnym nie ma zastosowania zasada, że to co nie jest zabronione jest dozwolone. W sferze ustanawiania nowych zobowiązań publicznoprawnych aktem prawa miejscowego, w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, nie stosuje się zasady, że to co nie jest zabronione jest dozwolone, ale zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (por. wyr, NSA z 26 kwietnia 2016r., sygn. akt I OSK 3507/15, dostępne www.cebois.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Słusznie zatem wskazuje SKO, że poza wyznaczonym obszarem kruszywa naturalnego (piaszczystego i żwirowo-piaszczystego) uchwałodawca nie przewidział innych obiektów, czy infrastruktury niż filary ochronne i droga dojazdowa. Nie ma też znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ustawowa czy słownikowa definicja "kopalni" i "zakładu górniczego", jak na to wskazuje Skarżący, gdyż z definicji tych, nawet legalnych, nie można wyprowadzać wniosku, że skoro w skład "zakładu górniczego" wchodzą także obiekty budowlane to organ powinien wydać zaświadczenie o zgodności budowy budynku administracyjno-socjalnego na działce [...] z obowiązującym planem miejscowym. Słusznie wskazują organy obu instancji, że podstawą do wydania zaświadczenia o danej treści są zapisy obowiązującego planu miejscowego. W niniejszej sprawie treść postanowień zawartych w §2 i §3 Uchwały z [...] sierpnia 1996r. nie daje podstawy do wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem Skarżącego o zgodności budowy budynku administracyjno-socjalnego do obsługi żwirowni z obowiązującym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego Gminy T. Wieś P. Teren Kopali Odkrywkowej. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wydane przez Wójta [...] postanowienie jest zgodne z prawem, wobec czego zasadne było również orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące postanowienie organu I instancji w mocy. Nie dostrzegając zatem jakiegokolwiek naruszenia przepisów prawa, czy postępowania, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił w całości, jak orzeczono w wyroku. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, stosownie do treści art. 119 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.