IV SA/Po 269/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Izabela Paluszyńska Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie skreślenia przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] października 2014 r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz M.R. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. IV SA/Po 269/15 Uzasadnienie Starosta S. decyzją z dnia [...].10.2014r. nr [...] na podstawie art. 130 ust 4 i art.28 ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 5.01.2011r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U z 2014r. poz. 600, zwanej dalej u.k.p.) skreślił przedsiębiorcę M.R. (zwanego dalej także skarżącym), prowadzącego Ośrodek Szkolenia Kierowców "M. " z rejestru działalności regulowanej - rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców (nr [...] ) prowadzonego przez Starostę S. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie art. 130 ust 4 u.k.p., pismem z dnia [...].03.2013 r., nr [...], wezwano skarżącego do przedłożenia aktualnych informacji w zakresie danych umieszczonych w ewidencji, o której mowa w art. 33 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy. Po przedłożeniu informacji przez wezwanego - m. in. informacji o sobie z Krajowego Rejestru Karnego - stwierdzono, że skarżący został skazany prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...].08.2009 r., sygn. akt [...] , za przestępstwo z art. 284 § 2 kk, polegające na przywłaszczeniu sobie powierzonej mu rzeczy ruchomej. Organ wyjaśnił, że na podstawie art. 28 ust. 2 pkt 4 u.k.p. - ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który nie był prawomocnie skazany za przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów. Dotyczy to zarówno osoby fizycznej lub członków organów osoby prawnej. W tych okolicznościach zachodzi przesłanka do skreślenia skarżącego z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców prowadzonego przez Starostę S. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.R. wnosząc o jej uchylenie w całości. Odwołujący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie jednej z podstawowych zasad prawa stanowiącej, że prawo nie działa wstecz. Zarzucił także błąd w ustaleniach faktycznych, mający wpływ na treść tej decyzji, polegający na tym, że należy zastosować wobec odwołującego przepis art. 28 ust. 2 pkt 4 u.k.p. w obecnym brzmieniu, gdy tymczasem w chwili uzyskania uprawnień przez odwołującego taki wymóg nie obowiązywał. W uzasadnieniu wskazano, że w czasie gdy odwołujący uzyskał wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców nie było przepisu ograniczającego uzyskanie takich uprawnień w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej. W międzyczasie odwołujący faktycznie został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w S. , Wydział II Karny, wydanym [...] sierpnia 2009 r. w sprawie [...] za popełnienie przestępstwa określonego w art. 284 & 2 kk w zw. Z art. 91 & 1 kk, na karę zasadniczą grzywny. Wyrok ten uprawomocnił się 15 sierpnia 2009 r. W ocenie odwołującego na gruncie obowiązującego wówczas prawa wyrok ten nie stanowił przeszkody do uzyskania przez niego wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców. Pomimo wydania w/w wyroku odwołujący taką działalność prowadził i co więcej rozszerzał ją, czego Starosta S. nie kwestionował. Odwołujący wskazał, że w listopadzie 2012 r. została przeprowadzona przez Starostę S. kontrola w prowadzonym przez odwołującego Ośrodku Szkolenia Kierowców "M.". Kontrola nie zakwestionowała prawidłowości prowadzenia przez niego tej działalności oraz jego do tego uprawnień. Dopiero po zmianie przepisów ustawy o kierujących pojazdami Starosta S. uznał, że skoro odwołujący został skazany prawomocnym wyrokiem sądu, utracił on uprawnienia instruktora i do szkolenia kandydatów na kierowców oraz prowadzenia ośrodka ich szkolenia. Odwołujący podkreślił, że skoro uzyskał wpis do rejestru oraz uprawnienia przed niekorzystną dla niego zmianą przepisów, to nie można wobec niego stosować tych przepisów, a należy stosować prawo względniejsze. Starosta S. popełnił przy wydawaniu zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych i w konsekwencji dopuścił się obrazy jednej z podstawowych zasad prawa, że prawo nie działa wstecz oraz przepisu art. 28 ust. 2 pkt 4 u.k.p. przez jego niesłuszne zastosowanie. Ponadto podkreślono, że odwołujący prowadzi własną działalność gospodarczą pod nazwą Ośrodek Szkolenia M. M.R. i dla tej działalności został przypisany numer ewidencji nadzoru starosty [...] , a nie dla Ośrodka Szkolenia Kierowców M. M.R. , gdyż z nazwy wynika że są to dwie różne firmy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].01.2014r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, że decyzja Starosty S. wydana została w oparciu o przepis art. art. 130 ust. 4 i art. 28 ust. 2 pkt 4 u.k.p. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.k.p. działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 Nr 220, poz. 1447 i Nr 239, poz. 1593) i wymaga wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Natomiast przepis art. 28 ust. 2 pkt 4 u.k.p. stanowi, że ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który nie był prawomocnie skazany za przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów - dotyczy to osoby fizycznej lub członków organów osoby prawnej. Wskazano, że w badanej sprawie Starosta S. kierując się informacją z Krajowego Rejestru Karnego z której wynika, że skarżący prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...].08.2009r. sygn. akt [...] został skazany za przestępstwo z art. 284 § 2 kk, polegające na przywłaszczeniu sobie powierzonej mu rzeczy ruchomej, stwierdził istnienie podstaw do skreślenia M.R. jako przedsiębiorcy z prowadzonej ewidencji. Organ odwoławczy podzielił pogląd Starosty S., że przestępstwo z art. 284 § 2 kk jest przestępstwem popełnionym w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, o którym mowa w cytowanym wyżej art. 28 ust. 2 pkt 4) ustawy o kierujących pojazdami. Wyjaśniono, że skoro art. 28 ust. 2 pkt 4 u.k.p. przewiduje możliwość prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wyłącznie przez przedsiębiorcę, który nie był prawomocnie skazany za przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów, to przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców nie może być M.R., który dopuścił się popełnienia przestępstwa mającego na celu przysporzenie sobie korzyści majątkowej. Ustosunkowując się do zarzutu błędu we wpisanej w treści zaskarżonej decyzji nazwie przedsiębiorstwa, które prowadzi skarżący Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że błąd ten nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Błąd ten nie przeszkodził bowiem w prawidłowej identyfikacji przedsiębiorcy, ponieważ w ewidencji Starosty S. wśród przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców, istnieje jeden przedsiębiorca M.R. z siedzibą: ul. G. [...] , [...] W. i jest on wpisany pod poz. [...] . Jak już wyżej wspomniano art. 28 ust 2 pkt 4 u.k.p. wyraźnie stanowi, że dotyczy osoby fizycznej lub członków organów osoby prawnej. Przedsiębiorcą jest w tej sprawie M.R. i skreślenie z ewidencji przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców dotyczy M.R. jako osoby fizycznej. Odnosząc się do zarzutu, że skoro skarżący był przedsiębiorcą prowadzącym działalność pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, gdy nie było przepisu stanowiącego przeszkodę do prowadzenia działalności gospodarczej w przypadku skazania, to nie może być wobec niego stosowany przepis prawa nie obowiązujący w dacie uzyskania uprawnień Kolegium stwierdziło, że w art. 28 ust. 2 pkt 4 u.k.p. pozostawiony został zapis, który istniał w poprzednim stanie prawnym (art. 103 ust. 2 pkt 3 Prawa o ruchu drogowym), określający w stosunku do przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców wymagania związane z niekaralnością. W ocenie Kolegium zarzut pogorszenia sytuacji prawnej pod rządami nowych przepisów nie jest słuszny. Ustawa z dnia 20.06.1997r. Prawo o ruchu drogowy w art. 103 ust. 2 pkt 3) określała, że ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który nie był prawomocnie skazany za przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów - dotyczy to osoby fizycznej lub członków organów osoby prawnej. Cytowana treść przepisu art. 103 ust. 2 pkt 3 Prawa o ruchu drogowym jednoznacznie wskazuje na to, że przepis ten nie różni się niczym od art. 28 ust. ust. 2 pkt 4 u.k.p. W badanym przypadku Starosta S. dysponuje informacją z Krajowego Rejestru Karnego, z której wynika, że M.R. prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...].08.2009r. sygn. akt [...] został skazany za przestępstwo z art. 284 § 2 kk, polegające na przywłaszczeniu sobie powierzonej mu rzeczy ruchomej. Skarżący jest więc osobą, która dopuściła się przestępstwa stanowiącego przeszkodę do bycia przedsiębiorcą prowadzącym ośrodek szkolenia kierowców, a to oznacza, że nie może nadal prowadzić tej działalności i widnieć w rejestrze przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Skargę na powyższą decyzje w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M.R. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. W uzasadnieniu skargi zarzucono, iż SKO wadliwie stwierdziło, że nazwa nie ma znaczenia. Wskazano, że nie można skreślić z ewidencji firmy, która nie istnieje. Zdaniem skarżącego SKO popełniło błąd w ustaleniach dotyczących pogorszenia jego sytuacji prawnej w świetle nowych przepisów w związku z prowadzeniem działalności regulowanej dotyczącej prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Otwierając działalność gospodarczą skarżący uzyskał wpis na podstawie art. 103 ustawy Prawo o ruchu drogowym z obowiązującymi wówczas warunkami i przepisami. Na tej podstawie uzyskał wpis do działalności regulowanej, ponieważ spełniał wymagane w świetle prawa warunki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Podkreślono, że do skreślenia skarżącego z ewidencji przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców doszłoby także pod rządami przepisów Prawa o ruchu drogowym, a więc w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy o kierujących pojazdami. Istniał bowiem wówczas przepis prawa w postaci art. 103 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20.06.1997r. Prawo o ruchu drogowym według którego ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który nie był prawomocnie skazany za przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów - dotyczy to osoby fizycznej lub członków organów osoby prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy 4 ustawy z dnia 5.01.2011r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U z 2014r. poz. 600, zwanej dalej u.k.p.) Zaskarżona decyzja wydana została w przedmiocie skreślenia przedsiębiorcy M.R. prowadzącego Ośrodek Szkolenia kierowców M. z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców (nr [...] ) prowadzonego przez Starostę S. Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ wskazał art. 130 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 2 pkt 4 u.k.p. Artykuł 28 ust. 2 pkt 4 u.k.p. stanowi, że ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który nie był prawomocnie skazany za przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów - dotyczy to osoby fizycznej lub członków organów osoby prawnej. Nie budzi wątpliwości, że skarżący został skazany za przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej. Natomiast art.130 ust.4 u.k.p. stanowi, że organ prowadzący ewidencję o której mowa w art. 33 ust. 1 pkt 9, art. 58 ust. 1 pkt 10, art. 77 ust. 1 pkt 5 , art. 87 ust. 2 pkt 4 i art. 117 ust. 2 pkt 8 ustawy w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie w/w ustawy, wzywa osobę wpisaną przed dniem wejścia w życie ustawy do odpowiedniej ewidencji o której mowa w ust.1 do przedłożenia aktualnych informacji w zakresie danych umieszczonych w tych ewidencjach. W tym miejscu wskazać należy, iż art. 130 ust. 4 u.k.p. odnosi się do ewidencji instruktorów (art. 33 ust. 1 pkt 9 ustawy), egzaminatorów (art. 58 ust. 1 pkt 10 ustawy), lekarzy uprawionych do badań (art. 77 ust. 1 pkt 5 ustawy), uprawnionych psychologów (art. 87 ust. 2 pkt 4 ustawy) i instruktorów techniki jazdy (art. 117 ust. 2 pkt 8 ustawy). Nie odnosi się natomiast do przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Przepis ten nie dotyczy więc przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, która zgodnie z art. 28 ust. 1 u.k.p. jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z definicją zawartą w art. 5 pkt 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, określenie działalność regulowana - oznacza działalność gospodarczą, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa. W myśl art. 64 ww. ustawy, jeżeli przepis odrębnej ustawy stanowi, że dany rodzaj działalności jest działalnością regulowaną w rozumieniu niniejszej ustawy, przedsiębiorca może wykonywać tę działalność, jeżeli spełnia szczególne warunki określone przepisami tej odrębnej ustawy i po uzyskaniu wpisu w rejestrze działalności regulowanej. Spełnianie przez przedsiębiorcę warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej podlega kontroli, w szczególności przez organ prowadzący rejestr danej działalności (art. 70). Zgodnie z przepisem art. 71 ust. 1 ww. ustawy organ ten wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy: 1) przedsiębiorca złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 65, niezgodnie ze stanem faktycznym, 2) przedsiębiorca nie usunął naruszeń warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej w wyznaczonym przez organ terminie, 3) stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę. W przypadku wydania takiej decyzji organ z urzędu wykreśla wpis przedsiębiorcy w rejestrze działalności regulowanej (ust. 3). Mając powyższe na uwadze podkreślić należy, że organy obu instancji swe rozstrzygnięcia oparły częściowo na nieprawidłowej podstawie prawnej wadliwie stosując art.130 ust.4 u.k.p. Umknęło bowiem ich uwadze, że właściwe przepisy dotyczące nadzoru nad szkoleniem (w tym nad przedsiębiorstwami prowadzącymi ośrodki szkolenia kierowców) znajdują się rozdziale 8 (w szczególności w art. 43-45 u.k.p.). Powyższe przepisy upoważniają starostę jako organ nadzorczy do kontroli spełniania przez przedsiębiorcę warunków określonych w art. 28 ust. 2 ustawy, regulują postępowanie w tym zakresie, a przypadku stwierdzenia naruszeń upoważniają do wydania decyzji w przedmiocie zakazu prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców, z jednoczesnym orzeczeniem o skreśleniu przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż wydana decyzja organu I instancji wydana jest z naruszeniem powołanego w jej sentencji art. 130 ust. 4 u.k.p., z naruszeniem właściwych przepisów regulujących postępowanie kontrolne przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców oraz wydana została w brzmieniu niezgodnym z treścią art. 45 ust. 1 ustawy. Na rozprawie w dniu 15.07.2015r. skarżący oświadczył, że do przedmiotowego rejestru został wpisany w 2009r. jeszcze przed skazaniem go wyrokiem sądu karnego, a więc przed dniem [...].08.2009r. (data uprawomocnienia się wyroku skazującego). Wskazać należy, że art.103 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 20.06.1997r. Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz.U. z 2012r., poz.1137) w brzmieniu obowiązującym w dacie wpisania skarżącego do przedmiotowego rejestru zawierał analogiczną normę jak art.28 ust.2 pkt 4 u.k.p. Artykuł 103 ust.2 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowił bowiem, że ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który nie był prawomocnie skazany za przestępstwo w celu osiągnięcia korzyści majątkowej. Tym samym niezasadny jest zarzut skarżącego dotyczący rzekomego naruszenia przez organy zasady lex retro non agit (zasady, że prawo nie działa wstecz). W istocie rzeczy bowiem zarówno w dacie wpisania skarżącego do przedmiotowego rejestru, jak i jego wykreślenia z tegoż rejestru obowiązywała taka sama norma, aczkolwiek uregulowana w różnych aktach prawnych. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art.135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien zgodnie z art. 153 P.p.s.a. uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. Prowadząc ponownie postępowanie organy administracji powinny ocenić, czy w świetle przepisów zawartych w rozdziale 8 ustawy o kierujących pojazdami - a w szczególności w świetle art.43 ust.1 pkt 4 w zw. z art.45 u.k.p. – w zw. z art.28 ust.2 pkt 4 u.k.p. zaistniały przesłanki do skreślenia skarżącego z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Przy czym organy administracji ustalą, czy doszło do zatarcia skazania skarżącego, a jeżeli tak ocenią wpływ tego faktu na niniejsze postępowanie.