IV SA/Po 272/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie WSA Maciej Dybowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 października 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi L.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz adwokata [...] wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) zł podwyższone o kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) zł stawki podatku od towarów i usług przewidzianej dla tego rodzaju czynności – łącznie 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. /-/I.Kucznerowicz /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/M.Dybowski sygn. IV SA/Po 272/07 U Z A S A D N I E N I E Ostateczną decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1a, 1b, 2, 5, 6 i art. 2 pkt 1, 4, 5, 7, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. 86/05/732, 164/05/1366- dalej ustawa o zaliczce alimentacyjnej) w zw. z art. 3 pkt 1, 2, 10, 12, 16, 17, 18 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.228/03/2255 ze zm.- dalej uśr), przyznał L.W. zaliczkę alimentacyjną w wysokości po 170 zł miesięcznie w okresie od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. dla A.W.. W uzasadnieniu Prezydent Miasta stwierdził, że "zgodnie z załączonymi dokumentami do wniosku o ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej wnioskująca spełnia kryteria wymagane do otrzymania świadczenia. Biorąc powyższe pod uwagę oraz stan faktyczny orzeczono jak w sentencji" (k. 17 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta wskazał, że dnia 29 sierpnia 2005 r. L.W wniosła o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej dla A.W. Na podstawie dołączonych do wniosku dokumentów i zaświadczenia Sądu Okręgowego z dnia [...] o bezskuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego, decyzją z dnia [...] przyznano zaliczkę alimentacyjną w wysokości 170 zł miesięcznie w okresie od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. dla A.W. Dnia 29 grudnia 2005 r. wpłynęło do Urzędu Miasta zaświadczenie Prezesa Sądu Okręgowego o bezskuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego, z którego wynika, że nie jest prowadzone postępowanie o egzekucję świadczeń alimentacyjnych z wniosku L.W. od G.S. na rzecz A.W. W sprawie wznawia się postępowanie, jeśli wyjdą na jaw okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 kpa; k. 23 akt administracyjnych). Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 152 § 1, § 2 kpa w zw. z art. 7, art. 10 ust. 1a, 1b ustawy o zaliczce alimentacyjnej wstrzymał wykonanie decyzji z dnia 30 września 2005 r. W uzasadnieniu Prezydent Miasta wskazał, że dnia 29 grudnia 2005 r. do Urzędu Miasta wpłynęło zaświadczenie Prezesa Sądu Okręgowego o bezskuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego, z którego wynika, że nie jest prowadzone postępowanie o egzekucję świadczeń alimentacyjnych z wniosku L.W. od G.S. na rzecz A.W. Zgodnie z art. 10 ust. 1a, 1b ustawy o zaliczce alimentacyjnej w przypadku gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa wniosek wraz z informacją Sądu Okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. W związku z powyższym w myśl art. 152 § 1 i § 2 kpa organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzymuje z urzędu wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 10 ust. 1a, 1b, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej: 1. uchylono z mocą od dnia 1 września 2005 r. decyzję z dnia [...] nr [...] 2. nie przyznano zaliczki alimentacyjnej dla A.W.. Dnia 29 grudnia 2005 r. wpłynęła do Urzędu Miasta informacja Prezesa Sądu Okręgowego z dnia 14 grudnia 2005 r. o stanie prowadzonego postępowania egzekucyjnego z którego wynika, iż nie jest prowadzone postępowanie o egzekucję świadczeń alimentacyjnych z wniosku Pani L.W od G.S. na rzecz A.W. W związku z powyższym na dzień wydania decyzji tj. [...] nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne. Zgodnie z art. 10 ust. 1a, 1b ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w przypadku gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa wniosek wraz z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy; jednakże w przypadku L.W. egzekucja nie może być prowadzona ze względu na fakt, że nie jest znane aktualne miejsce zamieszkania dłużnika. Zgodnie z art. 7 ust. 1 zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia. W myśl art. 2 pkt 5 osobą uprawnioną jest osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna. Bezskuteczną natomiast jest egzekucja, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Najważniejszą kwestią przy ustalaniu prawa do zaliczki jest stwierdzenie czy egzekucja świadczeń alimentacyjnych jest prowadzona oraz czy jest bezskuteczna. Jak wynika z dołączonego do wniosku zaświadczenia z sądu z dnia 14 grudnia 2005 r. egzekucja nie jest prowadzona, zatem nie jest spełniona najważniejsza przesłanka do ustalania prawa do zaliczki alimentacyjnej. Biorąc pod uwagę fakt, że wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji nie znane tutejszemu organowi, w myśl art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdził istnienie podstaw do jej uchylenia. Decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] ustalono, że kwota 680 zł wypłacona L.W. w okresie od 1.09.2005 r. do 31.12.2005 r. tytułem zaliczki alimentacyjnej przyznanej dla A.W. stanowi świadczenie nienależnie pobrane. Nadto zobowiązano L.W. do zwrotu kwoty 680 zł wraz z ustalonymi odsetkami począwszy od 8.10.2005 r., łącznie 731,75 zł (k. 35). L.W. odwołała się od tej decyzji twierdząc, że wszystkie dokumenty, które złożyła zostały sprawdzone i zatwierdzone przez pracownika. W wyniku rozpoznania odwołania L.W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do treści art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w sprawach nieuregulowanych w tym akcie stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych o ile nie są sprzeczne z ustawą. Zgodnie ze znajdującym zastosowanie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, lub zawieszenie prawa do świadczeń albo wstrzymanie wypłaty świadczeń w całości lub w części. Dnia 29 grudnia 2005 r. wpłynęło do Urzędu Miasta zaświadczenie Sądu Okręgowego z dnia 14 grudnia 2005 r., w którym Sąd poinformował, że wszczęcie postępowania nie jest możliwe ze względu na brak umowy międzynarodowej przewidującej możliwość dochodzenia alimentów od dłużników zamieszkałych na terenie Armenii. Wynika z tego, iż na dzień wydania decyzji nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne, zatem brak było podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Prezydent Miasta z dnia [...] wydał decyzję, która uchyla decyzję wydaną wcześniej przyznającą zaliczkę alimentacyjną dla A.L. Od tej decyzji Pani L.W. nie wniosła odwołania i decyzja stała się wykonalna. W związku z tą decyzją w dniu [...] Prezydent Miasta wydał decyzję ustalającą kwotę świadczeń nienależnie pobranych. W skardze z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L.W. zarzuciła decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd ocenia, czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego i procesowego. W dniu 29 sierpnia 2005 r. Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej na rzecz syna A.W. Do wniosku dołączyła wszystkie wymagane dokumenty w tym dwa zaświadczenia z Sądu Okręgowego Wydział I Cywilny z dnia 5 sierpnia i 1 września 2005 r., z których wynika, że egzekucja roszczeń alimentacyjnych od dłużnika G.S. na rzecz syna A.W. jest bezskuteczna i że w 2004 r. i 2005 r. nie wyegzekwowano żadnych świadczeń alimentacyjnych. W wyniku rozpoznania tego wniosku decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] przyznano L.W. na rzecz syna zaliczkę alimentacyjną w wysokości po 170 zł miesięcznie w okresie od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. Zaliczka alimentacyjna została przyznana skarżącej na podstawie przedłożonych i sprawdzonych dokumentów. Organ administracji publicznej I instancji w decyzji z dnia [...] ustalił, że kwota 680 zł wypłacona skarżącej tytułem zaliczki alimentacyjnej na rzecz syna stanowi świadczenie nienależnie pobrane. W myśl art. 18 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z tą ustawą. Stosownie do art. 30 ust. 1 uśr osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu. W myśl ust. 2 ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. W niniejszej sprawie z całą pewnością nie zachodzi przesłanka określona w art. 30 ust. 2 pkt 2. Organy administracji publicznej jako podstawę wskazały przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy. W ocenie Sądu przepis ten nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Obowiązek zwrotu jest instytucją zapobiegającą pobieraniu świadczeń rodzinnych przez osoby nieuprawnione do nich, które w toku postępowania nie wykazały całego istotnego dla sprawy stanu faktycznego, albo też zaniechały realizacji wiążącego na nich – jako uprawnionych – obowiązku informowania organu o każdej zmianie okoliczności faktycznych mających wpływ na dalsze przysługiwanie świadczenia. Zauważyć należy, iż przepis art. 30 ust. 2 ustawy nie obejmuje sytuacji, w której świadczenie nie przysługiwało od samego początku, a więc gdy najpierw zaistniały prawne lub faktyczne przeszkody w nabyciu uprawnienia, a mimo to organ wydał decyzję przyznającą prawo do świadczenia. W takim przypadku nie można mówić o jakimkolwiek "ustaniu prawa do pobierania świadczenia" ale o nienabyciu tego prawa. Podobnie, instytucja "zawieszenia prawa do świadczenia rodzinnego" oraz "wstrzymania wypłaty tego świadczenia" per se adresowana jest do osób, które skutecznie prawo do swojego świadczenia nabyły, ale przysługujące im prawo zostało następnie zawieszone, względnie wstrzymano realizację przysługującego prawa poprzez wstrzymanie wypłaty świadczeń pieniężnych. Objęcie obowiązkiem zwrotu świadczenia rodzinnego w warunkach art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy, następuje tylko wówczas, gdy zainteresowany otrzymał decyzję przyznającą prawo do świadczenia rodzinnego, a następnie skierowano do niego kolejną decyzję potwierdzającą, odpowiednio, ustanie, zawieszenie prawa albo wstrzymanie wypłaty świadczenia. Literalna wykładnia przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy nie pozwala na żądanie zwrotu świadczenia, które w świetle obowiązującego prawa w ogóle nie przysługiwało, a więc nie mogło "ustać", albo "podlegać wstrzymaniu wypłaty". Drugą przesłanką przewidzianą w cytowanym przepisie jest wymóg aby "pobierający świadczenie był pouczony o braku prawa do jego pobierania". Ta przesłanka również w tej sprawie nie zachodzi. W doktrynie trafnie wskazuje się, że wykładnią, czyli interpretacją tekstów prawnych, nazywa się operację myślową w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów; w toku wykładni dokonuje się przyporządkowania różnokształtnym przepisom prawnym- norm postępowania rozumianych w jakiś jeden, dostatecznie określony sposób (Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002 s. 230; M. Zieliński: "Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego" WN UAM Poznań 1972 s. 26 i n.; "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" W. Pr. 2002 s. 47). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć (jak w rozpatrywanej sprawie) także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r.-sygn. P 6/02, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. We współczesnym orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie, po 1990 r. odstąpiono od poglądu, że dominujące znaczenie ma językowa metoda wykładni (w myśl zasady clara non sunt interpretanda), lecz kierować się należy zasadą interpretatio cessat in claris (interpretację należy zakończyć, gdy osiągnięto jej jednoznaczny rezultat)- porównując wyniki interpretacji dokonywanej różnymi metodami wykładni (A. Municzewski "Reguły wykładni w orzecznictwie Sądu Najwyższego (1990-2000)" Szczecin 2000; E. Smoktunowicz "Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - kpa" Białystok 1994 s. 18-51; J. P. Tarno "Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego" Wwa 1999 s. 52-53; M. Zieliński- op.cit. s. 56). Przy wykładni ustawy o zaliczce alimentacyjnej nie sposób pominąć metodę wykładni historycznej, uwzględniającej dorobek polskiej kultury prawnej i wykładni systemowej. Organy obu instancji błędnie pomijają przy dekodowaniu normy prawnej art. 10 ust. 1b, ograniczając się jedynie do art. 10 ust. 1, 1a i art. 2 pkt 1 ustawy o zaliczce. Tymczasem analiza ustawy o zaliczce w brzmieniu pierwotnym, jak i w brzmieniu nadanym art. 11 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. 164/05/1366- dalej ustawa zmieniająca), prowadzi do wniosku, że ustawodawca nadając ustawie pierwotne brzmienie, w ogóle nie dostrzegł problemów, jakie rodzi egzekucja alimentów od dłużnika przebywającego za granicą, dla ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej. Konstrukcja ustawy o zaliczce w brzmieniu pierwotnym wskazuje bowiem, że ustawodawca zakładał, że jedynym sposobem wszczęcia egzekucji było złożenie wniosku u komornika sądowego- w sytuacji typowej, tj takiej, w której dłużnik przebywa w Polsce (art. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1, 2, 3, 3, 5 pkt 2, art. 11 ust. 1 pkt 3, ust. 3, art. 3 ust. 1-4 ustawy o zaliczce). Ową lukę w prawie ustawodawca usiłował wypełnić, wprowadzając: ust. 1a, 1b, pkt 2a ust. 5 do art. 10 ustawy o zaliczce. Dodanie owych uregulowań szczególnych odbyło się bez dostatecznego zadbania o spójność całej ustawy i rodzi szczególne trudności interpretacyjne dla organów stosujących ustawę o zaliczce, tym bardziej, że uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej (druk nr 3881) zawiera obszerne stanowisko w zakresie nowelizacji ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie prezentuje zaś żadnego wskazania, czym kierował się normodawca w zakresie regulacji ustawą zmieniającą ustawy o zaliczce. Kierując się zasadą racjonalności prawodawcy i obowiązku dokonywania wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją, ratyfikowanymi przez Polskę umowami międzynarodowymi (art. 8 ust. 2, art. 91 ust. 2 Konstytucji) i spójności systemu prawa, zgodnie z którą należy tak dokonywać wykładni przepisów danej ustawy, by rezultat tej wykładni nie prowadził do sprzeczności z innymi ustawami, należy wskazać, że osobie, mającej prawo do świadczeń alimentacyjnych, zaliczka przysługuje począwszy od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek do sądu okręgowego o wykonanie wyroku, ustalającego prawo do świadczeń alimentacyjnych, w państwie zamieszkania dłużnika. Zatem (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy) w sytuacji, w której świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do zaliczki alimentacyjnej powstaje począwszy od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek do sądu okręgowego o wykonanie wyroku (argum. z art. 10 ust. 1b ustawy o zaliczce), z tym, że dopiero od wejścia w życie ustawy o zaliczce. Nie ulega wątpliwości, że egzekucja alimentów nie może być w ogóle wszczęta wobec dłużnika alimentacyjnego przebywającego na terytorium państwa, należącego do jednej z dwu grup, gdy: I. dłużnik alimentacyjny podlega jurysdykcji państwa (przebywa na jego terytorium), nie będącego stroną Konwencji Nowojorskiej ani też ustalone w Polsce alimenty nie mogą być w nim egzekwowane z braku wzajemności oraz z braku stosownej umowy między tym państwem a Polską; II. dłużnik alimentacyjny przebywa na terytorium państwa, będącego stroną Konwencji Nowojorskiej, jednakże w prawie państwa, którego jurysdykcji podlega zobowiązany, nie istnieje podstawa do rozstrzygania spraw o uznanie i wykonywanie tytułów egzekucyjnych ustalających alimenty, wydanych przez sądy innego kraju należącego do Konwencji Nowojorskiej, łącznie z przepisami obowiązującego tam prawa kolizyjnego (J. Jakubowski "Prawo międzynarodowe prywatne. Zarys wykładu" Wwa 1984 s. 147; J. Sztombka "Dochodzenie roszczeń alimentacyjnych za granicą w trybie Konwencji Nowojorskiej" NP 1/78/433; M. Andrzejewski- "Fundusz alimentacyjny. Komentarz do ustawy z dnia 8 lipca 1974 r." Lubelskie Wydawnictwo Prawnicze 1995 s. 47-48). W preambule i w art. 1 ustawy o funduszu alimentacyjnym ustawodawca wskazał - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - że w celu wzmożenia opieki nad dziećmi znajdującymi się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania świadczeń alimentacyjnych, tworzy się fundusz alimentacyjny przeznaczony na wypłatę świadczeń pieniężnych dla dzieci w przypadku niemożności wyegzekwowania świadczeń alimentacyjnych. Na tle tej regulacji, wobec użycia przez ustawodawcę w art. 4 ust. 1 ufal sformułowania jeżeli egzekucja tych alimentów okazała się bezskuteczna całkowicie lub częściowo, w doktrynie trafnie i powszechnie przyjęto, że rozbieżność obu sformułowań nie była przypadkowa. O bezskuteczności postępowania egzekucyjnego mówić można, o ile działania te w ogóle zostały podjęte (postępowanie wszczęto i prowadzono, choć bez oczekiwanych skutków). Niemożność wyegzekwowania alimentów ma miejsce wówczas, gdy ze względów formalnych (pobyt dłużnika w kraju, w którym polskie tytuły egzekucyjne nie są respektowane) egzekucja alimentów w ogóle nie może być wszczęta. Wypłacanie świadczeń wobec niemożności pojęcia takiego postępowania traktowano jako uzasadniony względami społecznymi wyjątek. Mimo niemożliwości prowadzenia postępowania egzekucyjnego przeciwko dłużnikom przebywającym w państwach należących do obu wyżej wymienionych grup, pod rządem ufal utrwalonym był pogląd, że wierzycielom dłużników, przeciwko którym zachodzi niemożliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego, przysługiwało prawdo świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego. Zachodziła bowiem swoiście, szeroko pojęta bezskuteczność, którą miał na uwadze ustawodawca w preambule i w art. 1 ufal wskazując na niemożność wyegzekwowania świadczeń alimentacyjnych (J. Pietrzykowski "Międzynarodowe problemy funduszu alimentacyjnego" NP 4/76/588-589; Marek Andrzejewski- op. cit. s. 45, 48). W ustawie o zaliczce brak jest zróżnicowania pomiędzy bezskutecznością egzekucji w rozumieniu art. 2 pkt 1, a niemożnością wyegzekwowania świadczeń alimentacyjnych (jak to rozumiała doktryna i orzecznictwo pod rządem preambuły i art. 1 ufal). Zjawisko to, wynikające z przywołanych regulacji prawa międzynarodowego, po dniu 30 kwietnia 2003 r. (z dniem 1 maja 2004 r. utraciła moc ustawa o funduszu alimentacyjnym- art. 71 pkt 1 w zw. z art. 72 in princ. uśr), ani tym bardziej z dniem 1 września 2005 r. (art. 30 pkt 3 ustawy o zaliczce), nie straciło na znaczeniu. Przeciwnie- społeczne znaczenie tego zjawiska nabrało szczególnego waloru. Do faktów powszechnie znanych (art. 106 § 4 ppsa) należy bowiem zaliczyć to, że w okresie wejścia w życie ufal, zjawisko przebywania za granicą dłużników alimentacyjnych wobec polskich dzieci było zjawiskiem nad wyraz rzadkim, gdy obecnie jest zjawiskiem wielokrotnie powszechniejszym. Wynika to w szczególności ze zjawiska globalizacji, powszechności przemieszczania się ludzi w Europie i świecie, masowej emigracji zarobkowej młodych ludzi z Polski - zwłaszcza po 1 maja 2004 r. (obecnie szacuje się, że ponad milion młodych Polaków pracuje poza granicami Polski). Tym samym koniecznym jest poszukiwanie takich wyników wykładni prawa, która w nie mniejszym stopniu niż poprzednio obowiązująca ufal, chronić będzie interes małoletnich dzieci. Podstawą do takiej wykładni są w szczególności: zasada równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), prawo dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej do opieki i pomocy władz publicznych (art. 72 ust. 2 Konstytucji), zasada bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji), zasada pierwszeństwa ratyfikowanej umowy międzynarodowej przed ustawą, jeśli ustawy tej nie da się pogodzić z umową (art. 91 ust. 2 Konstytucji) w zw. z art. 3 ust. 1 i 3, i art. 27 ust. 4 Konwencji o prawach dziecka (Dz.U. 120/91/526,zm. 2/00/11) w zw. z art. 1 pkt 2, art. 2 pkt 1, art. 10 ust. 1a i 1b ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. 86/05/732, 164/05/1366-dalej ustawa o zaliczce alimentacyjnej). Skoro zatem ustawodawca polski objął świadczeniami z tytułu zaliczek alimentacyjnych osoby uprawnione w przypadku bezskuteczności egzekucji, to naruszałaby wskazane wyżej zasady wykładnia prawa, w wyniku której nie mogłyby uzyskać takiego świadczenia osoby uprawnione, które z uwagi na brak umów dwustronnych bądź jednostronnych, w ogóle pozbawione zostałyby możliwości skutecznego ubiegania się o wykonanie tytułu egzekucyjnego pochodzącego od Sądu polskiego, wobec dłużnika alimentacyjnego przebywającego za granicą. Stanowisko takie znalazło uznanie w orzecznictwie Sądów administracyjnych (przykładowo- w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia: 8 marca 2006- II SA/Bd 3/06; 15 marca 2006- II SA/Bd 49/06; 5 kwietnia 2006- II SA/Bd 10/06- omówionym przez Danutę Frey w "Rzeczpospolitej" z 16.1.2006 r.). Nie ulega wątpliwości, że w sytuacji, w której zachodzi niemożność wyegzekwowania alimentów od dłużnika na skutek braku umowy międzynarodowej, dotyczącej wykonywania wyroków alimentacyjnych, osoba uprawniona składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej wraz wymaganą dokumentacją, lecz nie ma możliwości dołączenia informacji sądu okręgowego o stanie egzekucji za okres ostatnich trzech miesięcy (art. 10 ust. 1a ustawy o zaliczce) - bo taka egzekucja w ogóle się nie toczy. W takiej sytuacji wystarcza dołączenie do wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej wraz z zaświadczeniem sądu okręgowego, że osoba ta złożyła w sądzie okręgowym wniosek o wykonanie wyroku, ustalającego prawo do świadczeń alimentacyjnych, w państwie zamieszkania dłużnika alimentacyjnego (art. 10 ust. 1b ustawy o zaliczce), wraz z informacją sądu okręgowego, że z uwagi na brak umowy dwustronnej, wielostronnej i braku wzajemności, alimenty w państwie pobytu dłużnika nie mogą być skutecznie egzekwowane. Ponieważ na Sądzie Okręgowym spoczywał obowiązek udzielania Zainteresowanej stosowanych pouczeń dla skutecznego dochodzenia Jej uprawnień – zarówno w postępowaniu o wykonanie wyroku alimentacyjnego (art. 5 kpc w zw. z § 55 ust. 1 rozporządzenia), jak i dla dochodzenia zaliczki alimentacyjnej- w zakresie, w jakim właściwy jest sąd okręgowy (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 4 Konwencji, art. 18 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - Dz.U. 228/03/2255 ze zm.- obecnie j.t. Dz.U. 139/06/992 ze zm. i art. 9 kpa), przeto obowiązkiem Sądu Okręgowego było pouczenie L.W. o obowiązku złożenia w Sądzie Okręgowym pisemnego wniosku o wykonanie wyroku alimentacyjnego. Utrwalonym bowiem w orzecznictwie Sądu Najwyższego jest pogląd, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) winien być rozumiany szeroko, jak to tylko jest możliwe. Udowodnienie naruszenia tego obowiązku winno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dlań z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji [z dnia 22 lipca 1952- j.t. Dz.U. 7/76/36 ze zm., utrzymanych w mocy przepisem art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym - Dz.U. 84/92/426 ze zm.; obecnie art. 2 Konstytucji RP- Dz.U. 78/97/483 ze zm]. Wyrok ów akceptowany jest przez doktrynę (aprobująca glosa W. Tarasa- PiP 3/93/110 i częściowo aprobująca glosa J. Zimmermanna- PiP 8/93/116; B. Adamiak w: "Kpa. Komentarz" CH BECK 2006 s. 80 nb. 2 do art. 9). Treść udzielonych pouczeń winna być utrwalona w protokole lub w dokumencie czy notatce służbowej, potwierdzonych przez Stronę. Tym samym spełnione zostały wszelkie wymagane ustawą o zaliczce przesłanki przyznania prawa do zaliczki alimentacyjnej. Ponieważ art. 7 i 10 ustawy o zaliczce weszły w życie z dniem 1 września 2005 r. (art. 30 pkt 3 owej ustawy), przeto decyzją z dnia 30 września 2005 r. Prezydent Miasta prawidłowo przyznał L.W zaliczkę alimentacyjną na syna O.S. na okres od 1 września 2005 do 31 sierpnia 2006 r. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ust. a, art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. 02.163, poz. 1348 ze zm.). /-/I. Kucznerowicz /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/M. Dybowski MZ