IV SA/Po 272/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus(spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant St.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2010 r. sprawy ze skargi J.P. na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę Zarządzeniem zastępczym z dna [...] lutego 2010 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g, Wojewoda Wielkopolski stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w T – J.P z powodu naruszenia zakazu określonego w przepisie art. 24f ust. 1 u.s.g . W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewoda wskazał, że J.P w dniu objęcia mandatu radnego prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy T . Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Organ nadzoru wskazał, że J.P we wskazanym wyżej terminie nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, a Rada Miejska w T nie podjęła wymaganej prawem uchwały. Nie uczyniła tego także po wystosowaniu do niej, w oparciu o art. 98a ust. 1 usg wezwania z dnia 03 grudnia 2009 r. Na powyższe zarządzenie zastępcze J.P złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący podniósł, iż w dniu 6 czerwca 1990 r. doszło do zawarcia umowy najmu lokalu użytkowego pomiędzy J.P, a Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T , jako administratorem wynajmowanego lokalu. Z treści umowy, a także z oznaczenia najemcy nie wynika, aby był on przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą. Wprost przeciwnie wynika, iż najemcą była osoba fizyczna, na co wskazuje oznaczenie tej strony umowy, czego Wojewoda Wielkopolski nie wziął pod uwagę. Skarżący wskazał, iż Wojewoda Wielkopolski rozpatrując niniejszą sprawę nie uwzględnił celu zakazu, o którym mowa w art. 24-f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, którym jest niedopuszczenie wykorzystywania funkcji radnego do osiągania korzyści majątkowych kosztem mienia gminnego. Celem przepisów określanych jako antykorupcyjne jest zapobieganie sytuacjom, w których radni mogliby osiągać jakiekolwiek korzyści z tytułu sprawowanego mandatu. Należy także podkreślić, iż dla prawidłowej oceny czy zakaz ustanowiony w art. 24f ust. 1 a nie został naruszony nie bez znaczenia jest tytuł prawny w korzystaniu z nieruchomości gminnych. Wojewoda Wielkopolski założył, iż każde korzystanie z nieruchomości gminnych będzie wyczerpywało zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1a u.s.g. W ocenie Skarżącego nie można uznać, iż korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych, (co podkreślono w stanowisku nr 5 Rady Miejskiej T z dnia [...] grudnia 2009 r.) czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych może podważać osiągnięcie tego celu, ponieważ w tych przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Zdaniem skarżącego zawarcie umowy najmu nie było rezultatem wykorzystania przez niego, pozycji jako radnego, zważywszy, iż zawieranie umów najmu zgodnie z aneksem nr [...] z dnia [...].12.2004 r. zmieniającym par. 2 umowy z [...].05.1999 r. odbywać się może jedynie w oparciu o przepisy obowiązującej ustawy mieszkaniowej. Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Ponadto Organ wskazał, iż lokal, w którym radny J.P prowadzi działalność gospodarczą (zakład zegarmistrzowski - zgodnie z pismem Burmistrza Miasta T z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...]) wynajęty został w 1990 r. na podstawie umowy zawartej z Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T , które wówczas było przedsiębiorstwem samorządowym, a od 1.01.1999 r. przekształconym w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością której właścicielem posiadającym 100% udziałów jest gmina miejska T . Dla organu nadzoru nie miało znaczenia, że umowa o najem lokalu zawarta między Skarżącym a PGKiM jako administratorem zasobu komunalnego, uniemożliwiało "powstanie jakichkolwiek powiązań między organami wykonawczymi gminy a radnym. Organ nadzoru badał i oceniał, czy w przedmiotowej sprawie nie złamano zakazu wynikającego z art. 24 f u.s.g. J.P. prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego, i w ocenie organu nadzoru naruszył przepis art. 24f u.s.g. Naruszenie to w pierwszej kolejności winna wyeliminować Rada Miejska T stwierdzając wygaśnięcie mandatu radnego wskutek wystąpienia przyczyn, na które wskazano wyżej. Skoro jednak Rada tego nie uczyniła Wojewoda Wielkopolski zmuszony był wydać zarządzenie zastępczego z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, bowiem skarżone zarządzenie nie narusza prawa. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zawiera rozstrzygnięcia, których celem jest stworzenie gwarancji prawnych prawidłowego, rzetelnego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego. Służą temu instytucje prawne, które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystywania mienia dla interesów indywidualnych osób wchodzących w skład organów stanowiących gminy, jak i osób wykonujących funkcje organów wykonawczych gminy. Instytucje te mają charakter restrykcyjny przez ograniczenie uprawnień, które przysługują jednostkom w danym porządku prawnym, jak np. swobodę wykonywania działalności gospodarczej. Według art. 24f ust. 1 powołanej ustawy "radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu tej działalności". Wprowadzony zakaz opiera się na łącznym wystąpieniu dwóch przesłanek: po pierwsze, prowadzeniu działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, po drugie, wykorzystaniu mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Podstawę wygaśnięcia mandatu stanowi przepis art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr, 159, poz. 1547 ze zm.), zastosowany w sytuacji, gdy radny nie zaprzestał działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego może nastąpić tylko, gdy rada gminy (miasta) ustali wystąpienie ww. dwóch przesłanek łącznie. Jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 Ordynacji wyborczej oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Powyższy przepis stanowi podstawę do podjęcia przez organ nadzorczy odpowiednich działań w sytuacji, gdy pomimo wynikającego z przepisu prawa obowiązku organ gminy nie podejmuje czynności, do których jest zobligowany (w niniejszym przypadku do podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego). Przepis ten w przypadku zaistnienia zdarzenia uzasadniającego konieczność podjęcia przez właściwy organ gminy przewidzianego prawem działania i pozostawania przez ten organ w bezczynności obliguje wojewodę, po uprzednim wezwaniu organu gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni i po jego bezskutecznym upływie do wydania zarządzenia zastępczego. W rozpoznawanej sprawie poza sporem stron pozostaje fakt, iż radny J.p. prowadził działalność gospodarczą (zakład zegarmistrzowski - zgodnie z pismem Burmistrza Miasta T z dnia [...] listopada 2009 r.) w lokalu wynajętym na podstawie umowy zawartej z Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. z dnia [...].06.1990 r. Ocenie zatem podlega to , czy sporny lokal wykorzystywany do działalności gospodarczej, stanowi mienie komunalne gminy, w której radny uzyskał mandat. Zgodnie z art. 43 u.s.g mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Z zawartej umowy cywilnej najmu w dniu [...].06.1990 r. wynika, że ZGM w T jest jedynie administratorem, zasobu komunalnego. Właścicielem lokalu, posiadającym 100% udziałów jest natomiast Gmina Miejska T . W ocenie Sądu sporny lokal jest mieniem komunalnym gminy, a wykorzystywanie go na działalność gospodarczą przez skarżącego - radnego gminy, w której uzyskał mandat dowodzi o spełnieniu drugiej przesłanki wynikającej z art. 24 f u.s.g. To, że stosunek najmu lokalu nie łączy radnego bezpośrednio z gminą nie ma znaczenia dla ustalenia przesłanki wykorzystywania mienia komunalnego- por. wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r. sygn. akt OSK 1854/05. Zawarty w art. 24f ust. 1 u.s.g. zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego nie jest także zależny od tego czy uprawnienie do korzystania jest elementem stosunku zobowiązaniowego (np. najmu - art. 659 i nast. k.c), czy skarżący jest głównym najemcą, czy też w ramach prowadzonej działalności gospodarczej zawarł kontrakty uniemożliwiające przeniesienie działalności w inne miejsce. Nie mają również znaczenia zasady najmu lokali użytkowych należących do gminy, zawarte w aktach prawa miejscowego. Różny także może być zakres dysponowania mienia - od przejęcia praktycznie wszelkich uprawnień właściciela, jak przy użytkowaniu wieczystym, do używania jedynie rzeczy bez prawa pobierania korzyści (najem lokalu). W ujęciu historycznym zakaz prowadzenia przez radnych gminnych działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, został wprowadzony ustawą z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, poz. 679). Powyższe ograniczenie w stosunku do radnych poddane zostało kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Ograniczenia te, zawarte dotąd w ustawie o gospodarce komunalnej, ustawodawca przeniósł do ustawy o samorządzie gminnym, do jej art. 24f. W wyroku z 23 czerwca 1999 r. (K 30/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 101), Trybunał oceniał konstytucyjność sankcji naruszenia zakazu wyrażoną w art. 24f ust. 1a -obowiązek zaprzestania działalności pod rygorem wygaśnięcia mandatu radnego ( wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 lipca 2004r. K 20/03 , OTK-A-2004/7/63 , nr Lex- 121564). W powyższym wyroku Trybunał dokonując analizy ograniczeń wprowadzonych w art. 24f ustawy gminnej przez pryzmat art. 31 ust. 3 Konstytucji stwierdził, że "(...) wyłączenie prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia "własnej" jednostki samorządu terytorialnego nie jest ograniczeniem nadmiernym w rozumieniu zasady proporcjonalności. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że ustawa nie ogranicza działalności gospodarczej radnych w ogóle, lecz nie pozwala im rozwijać jej w oparciu o mienie, o którym w ramach swej działalności przedstawicielskiej mają decydować w imieniu i w interesie wszystkich mieszkańców". W ocenie Sądu omawiany przepis ma charakter prewencyjny, ukierunkowany na zapobieganie korupcji. Jest to unormowanie zmierzające do zapobiegania możliwościom wykorzystywania mienia państwowego i jednostek samorządu terytorialnego przez osoby pełniące funkcje w organach władzy publicznej, zarówno do działalności gospodarczej tychże osób, jak i do zaspokajania ich potrzeb osobistych. Zakaz wprowadzony w omawianym przepisie jest instytucją prawną gwarantującą prawidłowe i rzetelne wykonywanie zadań przez jednostki samorządu terytorialnego. Orzekający w niniejszej sprawie skład Sądu w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 01.07.2010 r. sygn. akt II OSK 921/10, iż wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego, nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Art. 24 f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest fakt korzystania z tego mienia. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w skardze, że Wojewoda niedokładnie ustalił stan faktyczny w sprawie. Ustalenia faktyczne poczynione w tej materii przez organ nadzoru są kompletne, a dokonana ocena prawna prawidłowa. Sąd uznaje także za nieuzasadniony zarzut skargi w zakresie niewłaściwej interpretacji i zastosowania art. 24 f ust. 1 i 1 a u.s.g. Wbrew twierdzeniom skargi Wojewoda nie dokonał wykładni rozszerzającej tego przepisu, z pokrzywdzeniem interesu prawnego radnego. W świetle powyższego ustalenie, że skarżący naruszył zakaz z art. 24f ust. 1 u.s.g jest w pełni uzasadnione. Wojewoda nie naruszył, zatem wymienionego przepisu. Przepis ten wyłączył możliwość wykorzystywania mienia komunalnego powierzonego do samodzielnego gospodarowania przez osoby wchodzące w skład organów stanowiących gmin, a także wykonujących funkcje organów wykonawczych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p. p. s. a sąd orzekł jak w sentencji wyroku. ja