IV SA/Po 273/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant referent – stażysta Paweł Grzęda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2006 r. sprawy ze skargi I. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania; uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z[...] . nr [...] /-/ B. Popowska /-/ P. Miładowski /-/ M. Dybowski Sygn. akt IV SA/ Po 273/ 04 UZASADNIENIE Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 10a pkt 7 i art. 33k ust. 4 i 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. 1998 r., Nr 64, poz. 414 ze zm.) ustalił dla I. W. – biologicznej matki-odpłatność w kwocie 501,00 zł za pobyt dziecka – K. W. w Domu Dziecka w [...]. W decyzji tej organ I instancji zmniejszył jednorazowo powyższą opłatę za miesiąc październik o kwotę 161,61 zł, zobowiązując jednocześnie do uiszczenia w miesiącu listopadzie kwoty 840,39 zł. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 33k ust.4 ustawy o pomocy społecznej za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej opłatę ponoszą do wysokości wydatków bieżących koniecznych do jego utrzymania rodzice dziecka. Z uwagi na to, że dochód w rodzinie I. W. przekracza kryterium dochodowe określone w art. 4 ust. 1 w/w ustawy tj. kwotę 1216,00 zł i wynosi 1972,20 zł jest ona zobowiązana do uiszczania opłat za pobyt córki w Domu Dziecka. Powyższa kwota został ustalona w oparciu o § 1 ust. 1 Uchwały Nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia [...] r. oraz Uchwały Nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia [...] r. zgodnie z którą, w przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę bazową ustaloną w wysokości 461,00 zł, opłata wynosi 30 % miesięcznych wydatków bieżących określonych na poziomie 1670,00 zł . I. W. pismem z dnia [...] r. wniosła odwołanie od powyższej decyzji domagając się zmniejszenia kwoty opłaty do 200 zł. Wyjaśniła, że z posiadanych środków materialnych nie jest w stanie uiszczać tak wysokiej opłaty, zważywszy, że oprócz córki K. wychowuje jeszcze troje dzieci. Dodała też, że syn M. jest dzieckiem specjalnej troski i wymaga stałej opieki. Przyznała ponadto, że jej dochody przekraczają wskazane kryterium dochodowe, jednak opłaty związane z utrzymaniem mieszkania, zakupem leków obciążają bardzo jej budżet domowy. Do odwołania I. W. załączyła zaświadczenia lekarskie oraz orzeczenie o stopniu niepełnosprawności M. W. Według oświadczenia Dyrektora Domu Dziecka w [...] - odwołanie I. W. wpłynęło do Domu Dziecka w dniu [...] r., a następnie przekazane zostało do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w piśmie z dnia [...] r. zwróciło się do I. W. o podanie w terminie trzech dni, czy jej odwołanie zostało wniesione w dniu [...] r. do Domu Dziecka w[...] , pod rygorem uznania że zostało ono wniesione tym dniu. W odpowiedzi odwołująca oświadczyła, że odwołanie wysłała w dniu[...] . Ponadto podała, że wniosła je po terminie z powodu choroby syna, który został skierowany do szpitala. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 127 § 2 kpa odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 129 § 1kpa, odwołanie wnosi się w terminie 14 dni za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Zaskarżona decyzja została doręczona I. W. w dniu [...] r. Wniesienie odwołania powinno zatem nastąpić w dniu [...] r. I. W. wniosła odwołanie do niewłaściwego organu – Domu Dziecka w [...] po terminie. Wprawdzie oświadczyła, że odwołanie wysłała w dniu [...] r., to jednak widnieje na nim data [...] r. W ocenie Kolegium niedopuszczalne było merytoryczne rozpatrzenie odwołania przed ustaleniem czy zostało ono wniesione we właściwym terminie. Z oświadczenia odwołującej wynika, że wniesienie odwołania po terminie spowodowane zostało chorobą syna. Zgodnie z art. 58 § 1 kpa w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W ocenie organu administracji I. W. nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Ponadto wniosek o przywrócenie terminu złożyła w dniu[...] , gdy tymczasem odwołanie wniosła [...] r. Od tego dnia w ocenie organu rozpoczął biec termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu. Termin ten upłynął zatem bezskutecznie. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 127 § 2 i art. 134 kpa stwierdziło, ze odwołanie I. W. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Organ odwoławczy podniósł, że decyzja organu I instancji została doręczona I. W. w dniu [...] r. Termin do wniesienia odwołania upłynął [...] r. I. W. w piśmie z dnia [...] r. wyjaśniła, ze odwołanie wysłała w dniu [...] r., a więc po upływie terminu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W związku z tym, organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania. I. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Stwierdziła, że nie zgadza się z uzasadnieniem postanowienia, albowiem w piśmie z dnia \[...] jedynie potwierdziła fakt złożenia odwołania oraz wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Podała też, że uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, albowiem opiekowała się cały czas synem, który był hospitalizowany. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację wywiedzioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. 1.Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmian.- dalej ppsa). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaś z art.135ppsa wynika, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. 2.Istota sprawy sprowadza się do ustalania, czy organ odwoławczy zasadnie odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Instytucja przywrócenia terminu została uregulowana w art. 58 § 1 i § 2 ustawy z 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U.2000r., Nr.98,poz.1071 ze zm.- dalej kpa). Z przepisów tych wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: a) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Ustalenie czy powyższe przesłanki zostały spełnione jest obowiązkiem organu, przy czym ustalenie to powinno być dokonane ponad wszelką wątpliwość, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa oraz zgodnie z regułami postępowania dowodowego ,określonego w art. 77 kpa i 80 kpa. W ocenie Sądu organ odwoławczy, odmawiając przywrócenia terminu, nie tylko nie ustosunkował się do zebranego materiału dowodowego, ale również zaniechał istotnych czynności procesowych, przez co mogło dojść do wadliwego ustalenia stanu faktycznego, uniemożliwiając Sądowi kontrolę prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Bezsporna w sprawie jest okoliczność, że skarżąca wniosła odwołanie po terminie. Jednakże, jak podnosi w skardze, wniosek o przywrócenie terminu wniosła jednocześnie z odwołaniem. Z odwołania natomiast wynika, że załączono do niego "zaświadczenia lekarskie" oraz "orzeczenie o niepełnosprawności". Fakt ten potwierdzony został w piśmie Dyrektora Domu Dziecka w [...] z dnia [...] r., przekazującym według właściwości odwołanie skarżącej. Wraz z tym pismem przekazano Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie w [...]: odwołanie oraz zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia P. W, zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia I. W. oraz kserokopie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności M. W. Skoro zostały dołączone do odwołania, a następnie przesłane do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...], to organ winien był przekazać je wraz z odwołaniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Podkreślić należy, że dokumentów tych w aktach administracyjnych brak, a SKO w [...] w zaskarżonym postanowieniu się do nich nie ustosunkowuje. W przypadku stwierdzenia ich zaginięcia, należało m. in. zwrócić się do skarżącej o wyjaśnienie celowości ich załączenia. Dokumenty te mogły bowiem zawierać informacje o przyczynach uchybienia terminu do wniesienia odwołania, np. o dacie i przyczynach hospitalizacji syna skarżącej. W takiej sytuacji należało je potraktować jako wniosek o przywrócenie terminu. Dodać należy, że zaniedbania organu administracji nie mogą obciążać strony. Gdyby poczyniono w tej mierze stosowne ustalenia, wątpliwości nie budziłby charakter oświadczenia skarżącej z dnia [...] r., z którego wynika, złożyła odwołanie po terminie z powodu choroby syna. Jeżeli nawet, tak jak przyjmuje organ odwoławczy, wbrew stwierdzeniom skargi, dopiero to pismo stanowi wniosek o przywrócenie terminu, to i tak uznać trzeba, że zawiera ono braki formalne, do których uzupełnienia organ nie wezwał I. W. Jednozdaniowe wyjaśnienie braku winy oraz brak jakiejkolwiek informacji dlaczego wniosek został złożony dopiero po dwóch miesiącach od daty wniesienia odwołania, skutkować powinien wezwaniem skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wniosek o przywrócenie terminu, jak każde inne pismo (podanie), winno bowiem czynić zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, stąd w przypadku braków formalnych konieczne jest wezwanie do ich uzupełnienia (por. wyrok NSA z dnia 08.06.1995 r. sygn. SA/ Po 490/95, Lex 26812). Zwrócić należy też uwagę na to, że § 2 art. 58 kpa wymaga uprawdopodobnienia okoliczności, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. "W doktrynie wskazuje się na następujące różnice między udowodnieniem a uprawdopodobnieniem faktu (okoliczności): Udowodnienie czyni istnienie pewnego faktu pewnym, uprawdopodobnienie - tylko prawdopodobnym. Udowodnienie służy celowi przekonania organu orzekającego o prawidłowości pewnego twierdzenia, uprawdopodobnienie służy celowi obudzenia w organie orzekającym ufności w to, że pewne twierdzenie odpowiada prawdzie. (...) Uprawdopodobnienie jest to czynność procesowa stwarzająca w świadomości organu orzekającego mniejszy lub większy stopień przekonania o prawdopodobieństwie jakiegoś faktu" (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 135). Strona powinna zatem uprawdopodobnić, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia. Przeszkoda ta musi istnieć przez cały czas biegu terminu przepisanego dla dokonania danej czynności." (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie II, Zakamycze 2005r., str.402). Tak więc, zdaniem Sądu, załączone do odwołania dokumenty mogły uprawdopodabniać brak winy skarżącej w uchybieniu terminu do wniesieniu tego pisma procesowego oraz wskazywać motywy prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga też "droga" odwołania, sporządzonego przez I. W. Na piśmie-odwołaniu, jako jego adresat wpisane jest bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], za pośrednictwem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...]. Tymczasem odwołanie wpłynęło do Domu Dziecka w [...]. SKO w [...] nie wyjaśniło tej okoliczności; organ oparł się jedynie na pismach: Dyrektora Domu Dziecka oraz PCPR. Pismo SKO w [...] z[...] ., adresowane do 2.1skarżącej wprost sugeruje, że błędnie je skierowała. Natomiast nie wzywa do wyjaśnienia czy rzeczywiście taka sytuacja miała miejsce, zwłaszcza, że zaginęła koperta, w której odwołanie zostało wysłane. Skarżąca, w odpowiedzi na w/w pismo, do tej okoliczności się nie ustosunkowuje. W skardze natomiast stwierdza, iż odpowiadając na wezwanie organu jedynie potwierdziła, że złożyła odwołanie i wniosek o przywrócenie terminu. Oceniając działania skarżącej, należy uwzględnić, że jest ona osobą samotnie wychowującą dzieci, w tym dwoje chorych, sama też choruje oraz pozostaje bez pracy. Organ powinien udzielać pomocy prawnej w szczególności takim osobom, a nie bazować na ich niewiedzy. Realizacja zasady określonej w art. 9kpa, tj. informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej, kształtuje obowiązki z niej wynikające w sposób zróżnicowany, tzn. w zależności od podmiotu, wobec którego mają być wykonywane. "Obowiązek z art. 9 zd. 1 konsumuje obowiązek organu wynikający ze zd. 2 tego przepisu, że organy administracji "czuwają nad tym, aby strony (...) nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a w tym celu udzielają im niezbędnych wskazówek i wyjaśnień", ponieważ przesłanki wykonywania przez organy obowiązku udzielania pełnej informacji stronom są szersze i muszą uwzględniać także konieczność informowania w celu zapobieżenia szkodzie z powodu nieznajomości prawa. (M.Jaśkowska, A. Wróbel, j.w. str.159). Wobec wykazanych powyżej uchybień proceduralnoprawnych, należało uchylić postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. 3. Z uwagi na to, że odwołanie może być skutecznie rozpoznane dopiero, gdy zapadnie ostateczne rozstrzygnięcie w kwestii przywrócenia terminu, wobec stwierdzonych uchybień przy rozpoznaniu wniosku skarżącej o przywrócenie terminu, należało uchylić także drugie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., stwierdzające, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. 4.Ponownie rozpoznając sprawę, należy uwzględnić powyższe uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dotyczące uchybień organu w toku postępowania administracyjnego i wskazujące na prawidłowe stosowanie przepisów kpa. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie 135 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. O wykonalności postanowień nie orzeczono z uwagi na to, że nie przyznają one praw ani nie nakładają obowiązków. /-/ B. Popowska /-/ P. Miładowski /-/ M. Dybowski MK