IV SA/Po 276/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Bożena Popowska Protokolant Sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego, oddala skargę /-/B. Popowska /-/I. Kucznerowicz /-/M. Dybowski Wójt Gminy [...] (dalej Wójt) pismem z dnia [...] r. zgodnie z art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 98/00/1071 ze zm.- dalej kpa) i art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 80/03/717 ze zm.- dalej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bądź upzp) zawiadomił A. U. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie pobrania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. i zbyciem działek o numerach ewidencyjnych: [...], położonych w [...] przy ul. [...]. Równocześnie organ poinformował, że ze względu na pojawiające się różnice dotyczące interpretacji art. 61 ust. 3 upzp, wstrzymuje się postępowanie w sprawie. A. U. wniósł "zażalenie na postanowienie Wójta z dnia [...] r. o zawieszeniu postępowania" w sprawie pobrania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z dnia 24 lutego 2006 r. i zbyciem przedmiotowych działek". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium), rozpatrując powyższe zażalenie, na podstawie art. 127 § 2 i art. 134 kpa, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] (dalej postanowienie z dnia [...] r.) stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji. W niniejszej sprawie nie doszło do wydania rozstrzygnięcia w rozumieniu kpa. Zawiadomienie, na które Strona złożyła zażalenie, jest bowiem czynnością organu administracyjnego, które wszczyna postępowanie, a nie postanowieniem, które kończy postępowanie w danej instancji i które rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach strony postępowania. W skardze z dnia [...] r. A. U. zarzucił w szczególności postanowieniu z dnia [...] r. naruszenie art. 141 § 1 w zw. z art. 101 § 3 kpa przez przyjęcie, że od postanowienia Wójta z dnia [...] r. nie służy zażalenie; naruszenie art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa przez uchybienia w zakresie formalnych wymagań stawianych postanowieniom- w szczególności w zakresie uzasadnienia; naruszenie art. 6, 7, 8 i 9 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 07 listopada 2007 r.- II SA/Po 278/07, uchylił postanowienie z dnia [...] r. W uzasadnieniu Sąd podniósł w szczególności, że rozpoznawane zażalenie nie dotyczyło zawiadomienia o wszczęciu postępowania, lecz zawieszenia postępowania. Z treści zażalenia wynikało jednoznacznie, że jako przedmiot zaskarżenia strona wskazała postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania. Obowiązkiem organu odwoławczego, wynikającym z art. 141 § 1 kpa była ocena czy postanowienie takie rzeczywiście wydano. Zawarta w piśmie Wójta informacja "wstrzymuje się postępowanie w sprawie" jest w istocie orzeczeniem odpowiadającym co do istoty instytucji zawieszenia uregulowanej w Rozdziale 6 kpa. Z treści jej bowiem wynika, że organ przerywa tok postępowania administracyjnego wszczęty tym samym pismem i zawiadamia o zaniechaniu dalszych czynności zmierzających do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu I instancji użycie słowa "wstrzymuje", miast "zawiesza", nie może zmienić kwalifikacji stanowiska organu. Pisma zawierające rozstrzygnięcia w kwestii załatwianej w drodze postanowienia są tym postanowieniem, mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej przepisami art.123-126 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm., dalej ppsa), złożyło Kolegium, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Wyrokowi zarzucono: naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa przez nieuzasadnione uchylenie postanowienia Kolegium mimo braku naruszenia przez ten organ przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy: art. 141 § 4 ppsa przez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które nie dostarcza Kolegium wskazówek, co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że rozstrzygnięcie Sądu popiera twierdzenie, że owo zawiadomienie o wszczęciu postępowania jest postanowieniem o zawieszeniu postępowania, skoro zaś nie posiada żadnych atrybutów postanowienia, nie odpowiada ono warunkom określonym w kpa i jako wadliwe podlega zaskarżeniu, w konsekwencji zaś uchyleniu. Takie rozumowanie zostało ocenione jako nielogiczne i będące konsekwencją błędnego założenia, bowiem czynność prawna nie posiadająca żadnych elementów ją kwalifikujących ani pod względem formy, ani treści, a nadto, pozbawiona uzasadnienia określającego powody określonego rozstrzygnięcia, również pouczenia o środkach zaskarżenia, nie może być za taką uznana. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie wskazują, by podjęto w tej materii inne postanowienie, w tym o zawieszeniu postępowania, podlegające zaskarżeniu. To Strona mylnie zinterpretowała zawiadomienie o wszczęciu postępowania, które jest czynnością materialno-techniczną, uznając je za postanowienie. Istotnym elementem postanowienia o zawieszeniu postępowania jest wskazanie okresu na jaki następuje zablokowanie postępowania, a zdanie o wstrzymaniu postępowania miało cechy informacji o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 kpa. Stronie w tym przypadku służyłoby zażalenie na bezczynność organu. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2009 r. - II OSK 206/08 (dalej wyrok II OSK 206/08) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 07 listopada 2007 r. - II SA/Po 278/07 w sprawie ze skargi A. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego i przekazał sprawę WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznając zasadność zgłoszonych zarzutów wskazał, że żadną miarą nie można podzielić oceny Sądu I instancji, że zawiadomienie o przytoczonej treści- w części dotyczącej informacji, że "wstrzymuje się postępowanie w sprawie", jest w istocie orzeczeniem odpowiadającym instytucji zawieszenia, uregulowanej w Rozdziale 6 kpa. W rozdziale tym nie występuje zamienne określenie "zawieszenie postępowania" pojęciem wstrzymanie postępowania. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153/02/1269, zm. 169/05/1417) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ni powołaną podstawą prawną. Kontrola sądów administracyjnych sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Przywołując art. 190 ppsa wskazać należy, że sąd, któremu sprawa została przekazana, jak w tym przypadku, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga oceniana w tak zakreślonych ramach kontroli legalności zaskarżonego postanowienia podlega oddaleniu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, owo zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego i o wstrzymaniu postępowania w sprawie, ze względu na pojawiające się różnice dotyczące interpretacji przepisu prawa materialnego (art. 61 ust. 3 upzp) nie stanowi rozstrzygnięcia organu, podlegającego zażaleniu. W zawiadomieniu, po informacji o tym, że wstrzymuje się postępowanie w sprawie, Wójt nie wskazał żadnej podstawy prawnej i nie pouczył o służącym środku zaskarżenia w postaci zażalenia - co byłoby niezbędne, gdyby miał na myśli zastosowanie instytucji zawieszenia wszczętego postępowania. Pismo to zawiera natomiast dywagacje organu na temat zasad ustalenia opłaty planistycznej, a na zakończenie informację o możliwości zapoznania się w terminie 14 dni z aktami i możliwości składania wniosków oraz zastrzeżeń. Nie jest to zatem postanowienie o zawieszeniu postępowania w rozumieniu art. 97 i n. kpa, lecz czynność organu administracji - kolejna informacja organu- po informacji o wszczęciu postępowania, że "wstrzymuje się od rozpoznania sprawy". Kpa nie zna instytucji "wstrzymania postępowania w sprawie"- oświadczenie woli zawarte w piśmie z dnia [...] r. nie ma cech zawieszenia postępowania w rozumieniu art. 97 i n. kpa i nie wywołuje takich skutków procesowych. Rozszerzająca interpretacja instytucji zawieszenia postępowania, oparta na domniemaniu, że zamierzeniem organu zawiadamiającego o wszczęciu postępowania administracyjnego było także wydanie postanowienia o jego zawieszeniu, jest nieuprawniona. Zawiadomienie to jest tylko czynnością organu administracji, które wszczyna postępowanie a nie postanowieniem, skutkującym zawieszeniem postępowania. Pismo Zastępcy Wójta, stanowiące zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, pochodzi od organu, którego działanie i czynności regulowane są przepisami kpa. Także instytucja prawna, jaką jest zawieszenie postępowania, znajduje samodzielne uregulowanie w przepisach art. 97-102 kpa. W rozdziale tym nie występuje zamienne określenie "zawieszenie postępowania" pojęciem "wstrzymanie postępowania". Nie można stawiać znaku równości między pojęciami: "zawieszenie postępowania" a "wstrzymanie postępowania". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę na "treść zawartą w piśmie", a świadczącą o rzeczywistej woli organu, co do charakteru pisma i roli jaką ma ono spełnić. Brak podstawy prawnej oraz pouczenia o służącym środku zaskarżenia z jednej strony, a dywagacje organu na temat zasad ustalenia jednorazowej opłaty i informacja o możliwości zapoznania się w terminie 14 dni z aktami i możliwości składania wniosków oraz zastrzeżeń z drugiej strony sprawiają, że takie pismo organu administracji nie może być uznane za postanowienie o zawieszeniu postępowania. W ocenie NSA jest to tylko kolejna informacja organu "po informacji o wszczęciu postępowania", że "wstrzymuje się od rozpoznania sprawy". Postępowanie administracyjne jest ustawowo uregulowanym ciągiem czynności procesowych organu administracji publicznej i uczestników postępowania zmierzającym do rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck 2008 s. 453-454 nb 1). Przepisy kpa zapewniają ciągłość prawidłowo wszczętego postępowania administracyjnego w ten sposób, że określają wyraźnie przeszkody względnie powody, mogące uzasadniać przerwanie toku postępowania na pewien czas i zobowiązują organ administracji publicznej do podejmowania czynności zmierzających do usunięcia tych przeszkód (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Zakamycze 2005 s. 567 uw. 1, 2). Zawieszenie postępowania jest to taki stan postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy (lis pendens), w którym nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa "spoczywa" bez biegu, i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane (Z. Resich, Zawieszenie i umorzenie postępowania [w:] System prawa procesowego cywilnego, t. II, Wrocław 1987, s. 67). Skoro przed organem administracji I instancji nie zapadło postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie, przeto zarzuty skargi dotyczące wad błędnie przez A. U. tak postrzeganego "postanowienia z dnia [...] r." są bezprzedmiotowe. Zaskarżone postanowienie z dnia [...] r., mimo niepogłębionego uzasadnienia (art. 140 w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 kpa), odpowiada prawu. Jedynie na marginesie należy wskazać, że "pojawiające się różnice dotyczące interpretacji" danego przepisu nigdy nie mogą być podstawą zawieszenia postępowania. Organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.- D.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471; art. 6 kpa), zatem różnice w zakresie wykładni prawa skutkować winny zwiększeniem starań organu, by na podstawie orzecznictwa i piśmiennictwa, w sposób należyty dokonać prawidłowej wykładni prawa. Skutkiem niniejszego wyroku będzie dalsze postępowanie merytoryczne przed organem I instancji. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił. /-/ B. Popowska /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski jf