IV SA/Po 28/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak- Owczarczak Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Agata Tyll po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 lipca 2007 r. w sprawie ze skargi M.F. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] nr [...] /-/I.Kucznerowicz /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/M.Dybowski KP sygn. IV SA/Po 28/07 U Z A S A D N I E N I E I. Starosta G. ostateczną decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] października 2004 r.) na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) i b), art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 99/04/1001 ze zm.- dalej upz) przyznał M.F. z dniem [...] października 2004 r. status osoby bezrobotnej i odmówił Jej przyznania prawa do zasiłku. Uzasadniając organ wyjaśnił, iż w dniu rejestracji Skarżąca spełniła warunki do uznania za osobę bezrobotną, jednak suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 upz, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji jest krótsza niż 365 dni, stanowiąc podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku( k. 2 akt administracyjnych). Ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...]Starosta G. na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit a ustawy z dnia z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 99/04/1001 ze zm.) orzekł o utracie przez M.F. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] lutego 2005 r., z uwagi na podjęcie przez Zainteresowaną zatrudnienia (innej pracy zarobkowej; k. 5 akt administracyjnych). Starosta G. ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) i b), art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 99/04/ 1001 ze zm.) przyznał M.F. z dniem [...] kwietnia 2005 r. status osoby bezrobotnej i odmówił Jej przyznania prawa do zasiłku. Uzasadnienie decyzji było tożsame z uzasadnieniem decyzji z dnia [...] października 2004 r. (k. 7 akt administracyjnych). Ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Starosta G. na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit a ustawy z dnia z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 99/04/1001 ze zm.) orzekł o utracie przez M.F. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] listopada 2005 r. z uwagi na podjęcie zatrudnienia (innej pracy zarobkowej; k. 8 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. M.F. wniosła o "spłatę zasiłku, który powinna była dostać po zakończeniu pracy w PHU "[...]". Wnioskodawczyni pracowała w firmie od [...] maja 2002 do [...] sierpnia 2004 r. na cały etat, choć pracodawca odprowadzał zań składki w okresie od [...] maja 2002 do [...] maja 2003 i od [...] września 2003 do [...] sierpnia 2004 r. jedynie od połowy etatu (w okresie od [...]czerwca 2003 do [...] sierpnia 2003 r.- od całego etatu). Wyrokiem Sądu z dnia 7 lipca 2006 r. Sąd orzekł, że w całym okresie od [...] maja 2002 do [...] sierpnia 2004 r. pracowała na cały etat. Po zakończeniu pracy w 2004 r. Zainteresowanej przysługiwał zasiłek dla bezrobotnych, którego nie wypłacono z winy pracodawcy (k. 9 akt administracyjnych). II. Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. nr [...] Starosta G. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa wznowił postępowanie w sprawie M.F., wobec złożenia przez Zainteresowaną odpisu wyroku Sądu Rejonowego w G. - Sądu Pracy z dnia [...] marca 2006 r., zobowiązującego byłego pracodawcę do sprostowania świadectwa pracy przez wskazanie, że świadczyła pracę w pełnym wymiarze czasu pracy w okresie zatrudnienia od [...] maja 2002 do [...] maja 2003 i od [...] września 2003 do [...]sierpnia 2004 r. W postanowieniu Starosta nie wskazał, postępowanie w sprawie zakończonej którą decyzją ostateczną wznowił (art. 145 § 1 in princ. kpa; 11 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] września 2006 r.) Starosta G. na podstawie art. 150, art. 151 § 1 pkt 2 kpa, art. 104 i art. 107 kpa, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) i b), art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 99/04/ 1001 ze zm.), odmówił przyznania M.F. prawa do zasiłku. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że dnia [...] października 2004 r. M. F. zarejestrowała się jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Na dzień rejestracji Wnioskodawczyni dostarczyła świadectwa pracy z informacją o zatrudnieniu w PHU "[...]" w G. w okresach: [...].5.2002- [...].5.2003 na pół etatu; [...].9.2003-[...].8.2004 na pół etatu; [...].6.2003-[...].8.2003 na cały etat i zaświadczenie o pobieraniu zasiłku chorobowego w okresie od [...].9.2004-[...].10.2004 r. Z przedstawionych dokumentów wynikało, że w dniu rejestracji spełniała warunki do uznania za osobę bezrobotną, a suma okresów o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 upz, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, była krótsza niż 365 dni. Wobec powyższego Wnioskodawczyni została zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. M.F. zarejestrowała się ponownie jako bezrobotna bez prawa do zasiłku; z dniem [...] listopada 2005 r. utraciła status osoby bezrobotnej. Sprostowanie świadectwa pracy w wyniku wykonania wyroku Sądu Rejonowego w G.- Sądu Pracy z dnia [...] marca 2006 r., zobowiązującego byłego pracodawcę do sprostowania świadectwa pracy przez wskazanie, że świadczyła pracę w pełnym wymiarze czasu pracy w okresie zatrudnienia od [...] maja 2002 do [...] maja 2003 i od [...] września 2003 do [...] sierpnia 2004 r. powoduje, że suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 upz, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, wynosiła co najmniej 365 dni, co stanowi podstawę do przyznania prawa do zasiłku. Zgodnie z art. 71 ust. 6 upz, w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy (dalej PUP), jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 73 ust. 1 upz. O odmowie przyznania prawa do zasiłku orzeczono, bowiem w dniu udokumentowania sumy okresów zatrudnienia przekraczających 365 dni, Wnioskodawczyni nie posiadała statusu osoby bezrobotnej z powodu podjęcia pracy. W odwołaniu M.F. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i spłatę zasiłku dla bezrobotnych, który miała otrzymać po zakończeniu pracy w 2004 r.; Odwołująca nie może ponosić winy za nieuczciwość byłego pracodawcy. Obecnie wyrokiem Sądu z dnia [...] lipca 2006 r. uzyskała pełen etat za cały okres pracy w PHU "[...]"; wnosi o spłatę zasiłku dla bezrobotnych, bo nie ponosi winy za nieuczciwość byłego pracodawcy. III. Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]na podstawie art. 127 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 10 ust. 4 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 6 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 99/04/1001 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2006 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy tok sprawy i wyjaśnił, że w dniu rejestracji ([...] października 2004 r.) Wnioskodawczyni spełniała przesłanki do uznania za osobę bezrobotną, lecz suma okresów o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 upz, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzający rejestrację, jest krótsza niż 365 dni, co stanowiło podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. Sprostowanie świadectwa pracy wyrokiem Sądu Pracy w G. przez wskazanie, że Strona świadczyła pracę w pełnym wymiarze czasu pracy w okresie zatrudnienia od [...] maja 2002 do [...] maja 2003 r. i od [...] września 2003 do [...] sierpnia 2004 r. w PHU "[...]" w G.i wyrok Sądu Okręgowego w P., utrzymujący w mocy wyrok Sądu Pracy w G. powoduje, że suma okresów o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 upz, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzający rejestrację, wynosiła co najmniej 365 dni, co stanowi podstawę do przyznania prawa do zasiłku. W przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w PUP, w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 73 ust. 1 (art. 71 ust. 6 upz). W dniu udokumentowania sumy okresów zatrudnienia przekraczających 365 dni Strona nie miała statusu osoby bezrobotnej z powodu podjęcia pracy i orzeczono o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Obecnie M.F. jest osobą zatrudnioną lub wykonującą inną pracę zarobkową, nie spełnia zatem wymogu bycia osobą bezrobotną (art. 2 ust. 1 pkt 2 upz) i nie przysługuje Jej prawo do zasiłku. Brak przepisu ustawowego, dającego organowi administracji możliwość przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych osobom innym niż posiadającym status osoby bezrobotnej. Organ odwoławczy rozumie przesłanki, jakimi kierowała się M.F., składając wniosek o wypłatę zasiłku dla bezrobotnych po otrzymaniu korzystnego dla siebie wyroku sądowego. Gdyby Wnioskodawczyni w dniu rejestracji w PUP (29 października 2004 r.) posiadała świadectwa pracy potwierdzające pracę w wymiarze pełnego etatu i jednocześnie spełniała warunki do nabycia statusu bezrobotnego, to po 7 dniach nabyłaby prawo do zasiłku dla bezrobotnych- tak się jednak nie stało. M.F. czuje się pokrzywdzona przez byłego pracodawcę- może zatem dochodzić swych roszczeń na drodze powództwa cywilnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżąca podniosła i pogłębiła argumenty, na które powoływała się już w odwołaniu do Wojewody. Wskazane przepisy nie dotyczą konkretnej sytuacji, w której M.F. się znalazła. Skarżąca nie wnosi o zasiłek (bo nie jest osobą bezrobotną), a o spłatę świadczeń, należnych po zakończeniu pracy w PHU "[...]". Od [...] listopada 2005 r. Wnioskodawczyni pracuje w pełnym wymiarze godzin kolejne 365 dni i nabyła kolejne prawo do zasiłku. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie; podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. 1. Stan faktyczny, prawidłowo ustalony przez Wojewodę, jest bezsporny i Sąd owe ustalenia podziela. Kluczem do rozstrzygnięcia sprawy jest natomiast prawidłowo dekodowana norma prawa materialnego i procesowego- organ odwoławczy wyraźnie wskazał, że rozumie przesłanki, jakimi kierowała się Skarżąca we wniosku z dnia [...]sierpnia 2006 r. i dostrzega Jej pokrzywdzenie, jednakże nie znajduje przepisu ustawowego, pozwalającego "przyznać prawo do zasiłku dla bezrobotnych osobom innym niż nie posiadającym statusu osoby bezrobotnej". 2. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: "Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego" WN UAM 1972 s. 26 i n., "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" W. Pr. 2002 s. 48 i n.; Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002 s. 230). Zdaniem Sądu koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne ( L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz" Toruń 2002 r. s. 77). 3. Organy obu instancji błędnie przyjęły, że podstawą do rozstrzygnięcia wniosku M.F. winien być stan faktyczny, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] września 2006 r. Tymczasem takie założenie jest błędne i pozostaje w sprzeczności z istotą orzekania w sprawie po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...]września 2006 r. (k. 11 akt administracyjnych). Wyrokiem z dnia [...] marca 2006 r.- sygn. [...]Sąd Rejonowy- Sąd Pracy w G. w szczególności ustalił, że M.F. była zatrudniona w zakładzie pracy (PHU "[...]" w G.) pozwanej A.N. (dalej Pozwana) w pełnym wymiarze czasu pracy w okresie od [...] maja 2002 do [...] maja 2003 r. i od [...] września 2003 do [...] sierpnia 2004 r.; zasądził od Pozwanej na rzecz M.F. kwotę [...]zł netto z tytułu nieuiszczonego wynagrodzenia i kwotę [...] zł brutto tytułem dodatku za pracę w niedziele- z ustawowymi odsetkami od dnia [...] grudnia 2004 r. od każdej z tych kwot; zobowiązał Pozwaną do sprostowania świadectwa pracy wydanego M.F. w punkcie 1 przez wskazanie, że świadczyła pracę w pełnym wymiarze czasu pracy w w okresie od [...] maja 2002 do [...] maja 2003 r. i od [...] września 2003 do [...] sierpnia 2004 r. Wyrok ów stał się prawomocny dnia [...] lipca 2006 r. (na skutek oddalenia apelacji wyrokiem Sądu Okręgowego- sygn. [...]). Ustaleń powyższych Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał na podstawie odpisów przywołanych wyżej wyroków (k. 6-7,30 akt sądowych; art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa). 4. Wyrok sądu powszechnego, zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (Dz.U. 43/64/296 ze zm.- dalej kpc) wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skutkiem prawomocnego wyroku sądu powszechnego w niniejszej sprawie następuje ustalenie ze skutkiem ex tunc ( od początku- K.Korzan ,, System prawa procesowego cywilnego’’- Ossolineum 1987 t. II str. 314, 321) , że M.F. była zatrudniona w zakładzie pracy pozwanej A.N. ( PHU "[...]") w pełnym wymiarze czasu pracy w okresie od [...] maja 2002 do [...]maja 2003 r. i od [...] września 2003 do [...] sierpnia 2004 r. Żaden organ wskazany w art. 365 § 1 kpc nie może swych rozstrzygnięć oprzeć na twierdzeniu przeciwnym. Także Sąd Administracyjny rozstrzygając niniejszą sprawę jest obowiązany uwzględnić konkluzję, do jakiej doszedł Sąd Powszechny. 5. Skarżąca z przyczyn nie zawinionych przez siebie nie mogła przedłożyć w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją z dnia [...] października 2004 r. świadectwa pracy, potwierdzającego wykonywanie pracy na cały etat w okresie od [...]maja 2002 do [...] sierpnia 2004 r. W wyniku wznowienia postępowania organ administracji publicznej dokona szczegółowych ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i dokona prawidłowej subsumcji uwzględniwszy, że w wyniku prawomocnego wyroku Sądu Pracy Wnioskodawczyni już dnia [...] października 2004 r. legitymowała się wykonywaniem pracy na cały etat w okresie od 16 maja 2002 do 31 sierpnia 2004 r. Rozstrzygając decyzją opartą na art. 151 § 1 pkt 2 in fine kpa, Starosta orzeknie o istocie sprawy według stanu na dzień [...] października 2004 r. (gdy status bezrobotnej przysługiwał M.F. bezspornie), nie zaś według stanu na dzień orzekania decyzją w wyniku wznowienia postępowania. Wbrew stanowisku Wnioskodawczyni, nie jest to zatem orzekanie w nowej sprawie o "spłacie Jej zasiłku", a orzekanie w wyniku wznowienia postępowania o prawie do zasiłku w oparciu o materiał dowodowy rozpatrzony na nowo we wznowionym postępowaniu. Ustalony stan faktyczny, ocenę dowodów i akt subsumcji organ przedstawi w szczegółowym uzasadnieniu, spełniającym wymogi art. 107 § 1 i 3 kpa. 6. Organy I instancji rozważą nadto, czy i ewentualnie w jakim zakresie: utrata statusu bezrobotnej z dniem [...]lutego 2005 r., uznanie za osobę bezrobotną z dniem [...] kwietnia 2005 r. i odmowa przyznania prawa do zasiłku [dla bezrobotnych]; przyznanie Skarżącej prawa do zasiłku szkoleniowego w okresie od [...]czerwca 2005 do [...] czerwca 2005 r. i o utracie prawa do zasiłku szkoleniowego (k.3-5, 7 akt administracyjnych), objęte są wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2006 r. o wznowienie postępowania w sprawach zakończonych także tymi decyzjami i jak owe zdarzenia prawne wpłynęły na prawo do zasiłku dla bezrobotnych w całym okresie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 upz (przy czym konieczne będzie ustalenie, przesłanki którego z punktów ust. 1 art. 73 upz Skarżąca spełniała). Ewentualna możliwość dochodzenia odszkodowania od byłego pracodawcy przed Sądem powszechnym nie zwalniała organów administracji publicznej do poszukiwania normy prawnej prowadzącej do uwzględnienie wniosku w postępowaniu administracyjnym. Należy bowiem mieć na uwadze, że skoro M.F. poszukiwała skutecznie ochrony swych praw na drodze przewidzianej ustawą, to obowiązkiem organów administracji publicznej jest w pierwszej kolejności rozważyć, czy ustawodawca w całym systemie prawa nie stworzył mechanizmów, nagradzających aktywność strony działającej legalnie, przy pomocy środków prostszych i skuteczniejszych niż ewentualny proces odszkodowawczy- dostępnych w postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa, należało uchylić w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. /-/I.Kucznerowicz /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ M.Dybowski Za nieobecnego Sędziego WSA Danutę Rzyminiak-Owczarczak /-/M.Dybowski KP