IV SA/Po 280/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski NSA Paweł Miładowski(spr.) WSA Bożena Popowska Protokolant st.sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 23 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu. oddala skargę /-/B. Popowska /-/J. Stankowski /-/P. Miładowski Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2008r. uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty [...]z dnia [...] sierpnia 2007r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano organowi I instancji, że treść art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008r., nr 25, poz. 150 ze zm., dalej: p.o.ś.) nakłada obowiązek wskazania konkretnych czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Ponadto organ odwoławczy odnosząc się do art. 10 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), zwrócił uwagę na konieczność umożliwienia stronom możliwości wypowiedzenia się, co do materiału zgromadzonego w sprawie przed wydaniem decyzji. Starosta [...] rozpatrując sprawę ponownie, decyzją nr [...] z [...] września 2008r. na podstawie art. 362 ust. 1 i 2 p.o.ś. zobowiązał Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko hałasu powodowanego przez drogę wojewódzką [...]. Aby zapewnić określony w przepisach poziomu dopuszczalnego hałasu w porze dziennej dla budynku szkoły, zobowiązano WZDW do umieszczenia ekranu akustycznego od strony drogi wojewódzkiej nr [...], w terminie do [...] sierpnia 2009r. Organ I instancji wskazał, że pomiary wykazały przekroczenie dopuszczalnej wartości poziomu równoważnego hałasu w środowisku przed budynkiem szkoły od strony drogi wojewódzkiej o 15dB. Podobne przekroczenie zarejestrowano od strony drogi krajowej. W toku przeprowadzonego ponownie postępowania administracyjnego, na rozprawie w dniu 8 lipca 2008r. przedstawiciele [...] wnioskowali o postawienie ekranu akustycznego zarówno od strony drogi krajowej nr 92, jak i od strony drogi wojewódzkiej nr 433. Przedstawiciel Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko o zasadności budowy ekranu od strony drogi krajowej. W oparciu o przeprowadzoną w dniu [...] lipca 2008r. wizję terenową, organ uznał, że warunki terenowe wokół szkoły umożliwiają zlokalizowanie ekranu akustycznego od strony drogi wojewódzkiej. Natomiast jego parametry winny zostać ustalone przez projektantów z uwzględnieniem postulatów przedstawicieli [...]. Ustalając termin wykonania obowiązku organ wziął pod uwagę również termin określony przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego wobec GDDKiA w decyzji [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł WZDW podnosząc, że to gmina przyczyniła się do zwiększenia natężenia ruchu pojazdów ciężarowych – a przez to zwiększenia hałasu na tym obszarze – pozwalając na lokalizację centrum logistycznego w pobliżu szkoły. Zdaniem skarżącego gmina powinna pokryć w całości koszty budowy ekranu, lub przynajmniej w części w nich partycypować. Ponadto możliwe są inne sposoby zmniejszenia hałasu – jak chociażby poprzez wyznaczenie innych tras przejazdu dla samochodów ciężarowych. Skarżący podniósł, że dokonuje remonty nawierzchni dróg, co ma na celu poprawę klimatu akustycznego, nie ma jednak wpływu na decyzje władz samorządowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że bezsporny jest fakt przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu na terenie przedmiotowej szkoły, podobnie jak to że przyczyną hałasu jest ruch pojazdów na skrzyżowaniu drogi wojewódzkiej i krajowej. Uznano, że to WZDW jako podmiot odpowiedzialny za należyte utrzymanie drogi wojewódzkiej, obowiązany jest również do przestrzegania norm wynikających z ustawy Prawo ochrony środowiska. Odnośnie rozwiązań alternatywnych wskazywanych przez skarżącego, organ wskazał że propozycji takich nie wysunięto w postępowaniu przed organem I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu WZDW podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko podkreślając, że na negatywny wpływ na środowisko mają również decyzje podejmowane przez Gminę [...]. Zdaniem skarżącego gmina zdaje sobie sprawę z uciążliwości jakie niesie ruch pojazdów i przystąpiła do wyznaczania nowych tras przejazdu samochodów z rejonu ul. [...]. Ponadto ustawienie ekranów spowoduje w istocie zwiększenie emisji hałasu po drugiej stronie drogi wojewódzkiej, na skutek odbicia dźwięków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269, dalej: u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art.1 §1 u.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art.1 §2 u.s.a. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Materialnoprawną podstawę decyzji zobowiązującej WZDW do umieszczenia ekranu akustycznego stanowił przepis art. 362 ust. 1 i 2 p.o.ś., który określa że organ ochrony środowiska może nałożyć na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Istota sporu w niniejszej sprawie, budząca zasadniczą wątpliwość skarżącego, sprowadza się do wykładni pojęcia podmiotu korzystającego ze środowiska. Definicja legalna zawarta w art. 3 pkt 20 p.o.ś. wskazuje jedynie, że przez podmiot taki rozumie się przedsiębiorcę, jednostkę organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą oraz osobę fizyczną korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia. Tak sformułowana definicja zakreśla krąg adresatów obowiązków nakładanych w trybie art. 362 p.o.ś. w sposób nader ogólny. Stwarza to konieczność odwołania się do innych przepisów, celem ustalenia adresata obowiązków wskazanych w art. 362 p.o.ś. Sąd nie ma wątpliwości, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007r., nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: u.d.p.), zarządcą drogi wojewódzkiej jest zarząd województwa, czyli niniejszej sprawie WZDW. Przykładowe wyliczenie wskazane w art. 20 u.d.p. wskazuje z kolei, że do obowiązków zarządcy drogi należy w szczególności przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym postać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg. W oparciu o materiał zgromadzony sprawie – a która to okoliczność jest bezsporna między stronami – Sąd uznaje za słuszne ustalanie organów, że przekroczenie normy hałasu dopuszczalnej na przedmiotowym obszarze, nastąpiło wskutek ruchu pojazdów na drodze wojewódzkiej nr 433. Zestawiając powyższe rozważania dotyczące art. 362 p.o.ś. i przepisów ustawy o drogach publicznych, Sąd podziela stanowisko organów obu instancji co do wskazania adresata obowiązku przywrócenia środowiska do właściwego stanu. Skarżący w świetle powyższych przepisów może i powinien zostać uznany za podmiot korzystający ze środowiska. Jako zarządca drogi został on zobowiązany do przeciwdziałania niekorzystnym wpływom wywieranym przez tę drogę na środowisko. Nie ma wątpliwości, że podmioty korzystające z drogi – kierowcy, jak i podmiot oddziaływujący pośrednio ruch na drodze – gmina, mają wpływ na natężenie ruchu i jego jakość. Nie można jedna z tego wyprowadzać odpowiedzialności o której mowa w art. 362 p.o.ś., skoro z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika wprost zakres obowiązków zarządcy drogi. Upraszczając sprawę i sprowadzając ją do przykładu Sąd wskazuje, że faktycznie na stan nawierzchni i jakości jej oznakowania wpływ mają uczestnicy ruchu, nie na nich ciąży jednak obowiązek utrzymania nawierzchni i oznakowania w należytym stanie. Odnosząc to do stanu będącego przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, Sąd podkreśla że w przypadku drogi czym innym jest relacja przyczynowo – skutkowa między przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu, a czym innym odpowiedzialność administracyjna za powstałe w ten sposób negatywne oddziaływanie na środowisko. Poza tym niekonsekwentny jest sam skarżący, który z jednej strony wskazuje że podejmuje działania na rzecz zmniejszenia uciążliwości hałasu poprzez poprawę nawierzchni i przebudowy skrzyżowania, ale jednocześnie uznaje że nie może być zobowiązany do wykonania obowiązku nałożonego przedmiotową decyzją. Obowiązujące przepisy prawa ochrony środowiska nie przewidują takiego podziału odpowiedzialności za stan środowiska. Skarżący nie może skutecznie twierdzić, że odpowiedzialność ogranicza się tylko do niektórych środków technicznych z wyłączeniem pozostałych. Reasumując powyższe rozważania Sąd wskazuje, że przez podmiot korzystający ze środowiska należy w niniejszym wypadku rozumieć również podmiot – zarządcę drogi – zobowiązany do przeciwdziałania niekorzystnym przeobrażeniom środowiska związanym z zanieczyszczeniem w postaci emisji hałasu. Skoro skarżący mocą ustawy zobowiązany jest do zapobiegania mogącym powstać negatywnym przeobrażeniom, to tym bardziej można uznać go za podmiot zobowiązany do ograniczenia istniejącego już oddziaływania i przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Odnosząc się do rodzaju obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją, Sąd zauważa, że art. 362 p.o.ś. pozostawia organowi ochrony środowiska możliwość wyboru czynności zmierzających do ograniczenia oddziaływania na środowisko. Ustawodawca wskazał jedynie, że decyzja ma określać zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan do jakiego ma zostać przywrócone środowisko, i termin wykonania tego obowiązku. Nie sprecyzowano czynności jakie mogą być nałożone w celu ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Obowiązek ustawienia ekranów akustycznych nie jest środkiem wykraczającym poza przyjętą praktykę obniżania poziomu hałasu, a argumentem przemawiającym przeciwko zastosowaniu tego rozwiązania nie może być, podnoszona przez skarżącego przypuszczalne pogorszenie warunków po drugiej stronie drogi. Po pierwsze należy wskazać, że zarzut ten jest hipotetyczny i nie poparty żadnymi kalkulacjami skarżącego. Po wtóre dopiero o ile dojdzie do takiego naruszenia i zostanie ono stwierdzone właściwymi badaniami, spowoduje to powstanie konieczności reakcji organu ochrony środowiska. Ponadto mając na uwadze zasadę kompleksowości ochrony środowiska wyrażoną w art. 5 p.o.ś. i biorąc po uwagę treść decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego wobec GDDKiA z [...] lipca 2008r. Sąd uznał, że obowiązek został nałożony z uwzględnieniem ochrony całego obszaru przedmiotowej szkoły. Ubocznie Sąd za zasadne uznał wypowiedzenie się co do terminu wykonania obowiązku. W chwili wydawania decyzji obu instancji ([...] września 2008r. i [...] lutego 2009r.) termin [...] sierpnia 2009r. nie mógł zostać uznany za nierealny i zbyt krótki dla realizacji obowiązku postawienia ekranów akustycznych. Nadto uwzględniono także termin wykonania analogicznego obowiązku przez GDDKiA, co należy uznać za zgodne ze wspomnianą już zasadą kompleksowości ochrony środowiska. Ostateczna decyzja drugoinstancyjna podlegała wykonaniu, a z akt administracyjnych nie wynika aby wstrzymano jej wykonanie. Również na etapie postępowania sądowoadministracyjnego skarżący nie składał wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ze względów praktycznych Sąd wskazuje, że określenie terminu może nastąpić również w inny sposób niż poprzez wskazanie konkretnej daty dziennej – termin można wyznaczyć w powiązaniu z datą kiedy decyzja stanie się ostateczna lub prawomocna. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm.). /-/B. Popowska /-/ J. Stankowski /-/P. Miładowski za nieobecnego Sędziego /-/J.Stankowski KP