IV SA/Po 29/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) As.sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Agata Tyll po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 02 lipca 2008 r. przy udziale sprawy ze skargi K. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru instytucji kultury oddala skargę /-/I.Kucznerowicz /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/P.Miładowski Wnioskiem z dnia [...] r. K. Sz. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wpisanie prowadzonej przez niego działalności Domu Kultury do gminnego rejestru instytucji kultury. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił wpisania domu kultury założonego przez K. Sz. do rejestru instytucji kultury prowadzonego przez Gminę [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z przepisów ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jednolity Dz.U.z 2001, nr 13, poz.123 ze zm. dalej ustawy o działalności kulturalnej) wynika, że instytucje kultury mogą prowadzić wyłącznie organizatorzy państwowi i samorządowi. Organ podniósł, iż działalność kulturalna prowadzona przez osoby fizyczne nie ma statusu instytucji kultury. Biorąc pod uwagę fakt, że dla instytucji kultury-domu kultury prowadzonego przez osobę fizyczną organizatorem nie jest jednostka samorządowa- Gmina [...] to z tych względów należało odmówić wpisu. Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący wskazując, iż przepisy art. 8 i 9 ustawy o działalności kulturalnej nie wykluczają innych instytucji kultury np. prowadzonych przez osoby fizyczne, fundacje czy stowarzyszenia. Zdaniem skarżącego art. 10 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zgodnie z którym "ilekroć w ustawie jest mowa o instytucji kultury bez bliższego określenia - należy przez to rozumieć zarówno państwową, jak i samorządową instytucję kultury" ma jedynie charakter redakcyjny, aby w ustawie pod instytucjami kultury (bez bliższego określenia) rozumiano także państwowe i samorządowe instytucje kultury. W opinii skarżącego ustawa nie wyklucza innych niż państwowe czy samorządowe instytucje kultury. Skarżący wskazał, iż w art. 10 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej ustawodawca stwierdził: "podmioty tworzące instytucje kultury, o których mowa w art. 8 i 9, zwane są dalej organizatorami". Ustawodawca określił tylko organizatorów państwowych i samorządowych instytucji kultury natomiast nie wykluczył innych organizatorów np. prywatnych. Zdaniem skarżącego również z przepisów przejściowych i końcowych ustawy wynika, że w aktualnym stanie prawnym mogą działać instytucje kultury, dla których "organizatorem są inne podmioty niż określone w art. 8 i 9 ustawy" pod warunkiem, że spełniają "wymogi określone w przepisach niniejszej ustawy". Skarżący podniósł ponadto, iż zasadą wszelkiego rodzaju rejestrów jest powszechny do nich dostęp i prawo wpisu, zgodnie z przedmiotem działalności. Uznając - wyrażoną w zaskarżonych decyzjach sugestię - że gmina może wpisać do prowadzonego przez siebie rejestru kultury tylko instytucje kultury utworzone przez tą gminę, mijałoby się celami i zasadami prowadzenia rejestrów. Skarżący wskazał, iż odmowa wpisu do rejestru instytucji kultury prowadzonego przez gminę ma charakter dyskryminujący osoby fizyczne organizujące i prowadzące działalność kulturalną oraz narusza konstytucyjną zasadę równości podmiotów. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wyjaśniając, iż osoby fizyczne mogą prowadzić działalność kulturalną jednakże nie ma ona statusu instytucji kultury w rozumieniu ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Organ pokreślił, iż z przepisów art. 8 i 9 ustawy o działalności kulturalnej wynika, że instytucje kultury mogą być prowadzone przez organizatora państwowego i samorządowego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł K. Sz. powtarzając argumenty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Przeprowadzając, w oparciu o powyższe uregulowania, ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy zaznaczyć, że zostały wydane zgodnie z obowiązującym prawem. Przepis art. 14 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej wyraźnie stanowi, że instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora, którym zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej są podmioty tworzące instytucje kultury, o których mowa w art. 8 i 9 ustawy o działalności kulturalnej, a więc ministrowie i kierownicy urzędów centralnych oraz jednostki samorządu terytorialnego. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż do rejestru instytucji kultury prowadzonego przez organizatora wpisuje się z urzędu instytucje kultury utworzone przez tego organizatora, a nie wszelkie instytucje choćby nawet utworzone przez podmioty tego samego szczebla administracyjnego. Zatem jeżeli jednostka samorządu terytorialnego tworzy jakąś instytucję kultury to jest ona obowiązana prowadzić rejestr do którego ta instytucja zostanie wpisana. Natomiast do rejestru instytucji kultury prowadzonego przez jednostkę samorządu terytorialnego nie będzie wpisana instytucja kultury utworzona przez ministra lub inną jednostkę samorządu terytorialnego. Świadczy o tym wyraźne brzmienie art. 14 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej oraz pośrednio art. 21a ust. 4 w zw. z art. 21a ust. 2, 2a ustawy o działalności kulturalnej. Art. 21a ust. 2 ustawy o działalności kulturalnej wskazuje, iż minister lub kierownik urzędu centralnego administracji rządowej może przekazać jednostce samorządu terytorialnego, na jej wniosek, państwową instytucję kultury w celu wykonywania zadań własnych tej jednostki samorządu terytorialnego w zakresie działalności kulturalnej. Zgodnie z art. 21a ust. 2a ustawy o działalności kulturalnej jednostka samorządu terytorialnego, będąca organizatorem instytucji kultury, może przekazać tę instytucję innej jednostce samorządu terytorialnego, na jej wniosek, w celu wykonywania zadań własnych w zakresie działalności kulturalnej. Natomiast art. 21a ust. 4 ustawy o działalności kulturalnej stanowi, iż umowa, o której mowa w ust. 2 i 2a, stanowi podstawę do wykreślenia instytucji kultury z rejestru prowadzonego przez organizatora przekazującego instytucję kultury i wpisania do rejestru prowadzonego przez organizatora, któremu instytucja kultury została przekazana. Zatem jeżeli minister przekazuje instytucję kultury jednostce samorządu terytorialnego, to ta instytucja zostaje wykreślona z rejestru prowadzonego przez ministra i zostaje wpisana do rejestru prowadzonego przez jednostkę samorządu terytorialnego. Powyższe potwierdza, iż do rejestru prowadzonego przez jednostkę samorządu terytorialnego nie może być wpisana instytucja kultury prowadzona przez ministra, kierownika urzędu centralnego lub inną jednostkę samorządu terytorialnego Zwrócić również należy uwagę na treść art. 21 ust. 2 ustawy o działalności kulturalnej, który dopuszcza możliwość tworzenia przez organizatorów o których mowa w art. 8 i 9 instytucji kultury na podstawie umowy zawartej z osobą fizyczną, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej. Powyższe jednak nie zmienia faktu, iż organizatorem będzie i tu również podmiot wskazany w art. 8 i 9. W przypadku likwidacji instytucji o której mowa wyżej organizator może przekazać odpłatnie lub w wyjątkowych przypadkach nieodpłatnie składniki mienia zlikwidowanej instytucji kultury osobie prawnej lub fizycznej w celu prowadzenia działalności kulturalnej na zasadach określonych w art. 3 ust. 3, chyba że umowa, o której mowa w art. 21 ust. 1 i 2, stanowi inaczej (art. 26 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej). Z powyższego wynika, iż w sytuacji gdy organizator, który utworzył instytucję kultury na podstawie umowy m.in. z osobą fizyczną zaprzestanie prowadzić działalność kulturalną obowiązany jest zlikwidować instytucje kultury, a nie może powierzyć jej prowadzenia osobie fizycznej. Ewentualnie, o czym wskazano wyżej, jeżeli osoba fizyczna dalej chce prowadzić działalność kulturalną to może starać się aby organizator przekazał jej składniki mienia zlikwidowanej instytucji kultury w celu prowadzenia działalności kulturalnej z tym, że ta działalność będzie już prowadzona na zasadach określonych w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej. W świetle powyższego za nietrafne należy uznać stanowisko skarżącego, iż art. 10 ust. 2 ustawy o działalności kulturalnej ma charakter redakcyjny i należy go odczytywać, że pod pojęciem instytucji kultury (bez bliższego określenia ) rozumiano także państwowe i samorządowe instytucje kultury. Zdaniem skarżącego z powyższego wynika, iż ustawa nie wyklucza innych niż państwowe czy samorządowe instytucje kultury. Art. 10 ust. 2 ustawy o działalności kulturalnej stanowi, iż ilekroć w ustawie jest mowa o instytucji kultury bez bliższego określenia - należy przez to rozumieć zarówno państwową, jak i samorządową instytucję kultury. Powyższy zapis faktycznie ma znaczenie redakcyjne ale należy je odczytywać inaczej. Jeżeli w ustawie jest mowa o instytucji kultury należy pod tym pojęciem rozumieć państwową i samorządową instytucję kultury. Zgodnie z tym przepisem w zakresie pojęcia "instytucja kultury" na gruncie ustawy o działalności kulturalnej nie będzie się mieścić instytucja kultury utworzona przez inny podmiot niż określony w art. 8 i 9 ustawy o działalności kulturalnej. Z przepisów ustawy wyraźnie wynika, iż osoby fizyczne, osoby prawne jak i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą prowadzić działalność kulturalną jednakże tylko podmioty wskazane w art. 8 i 9 ustawy o działalności kulturalnej mogą tworzyć instytucje kultury. Zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy o działalności kulturalnej instytucje i placówki upowszechniania kultury istniejące w dniu wejścia w życie ustawy, dla których organizatorem są inne podmioty niż określone w art. 8 i 9, mogą nadal prowadzić swoją działalność, jeżeli w ciągu 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zostaną spełnione wymogi określone w przepisach niniejszej ustawy. Przepis ten nie wskazuje, iż instytucje i placówki upowszechniania kultury istniejące w dniu wejścia w życie ustawy, dla których organizatorem są inne podmioty niż określone w art. 8 i 9 po spełnieniu wymogów stają się instytucjami kultury w rozumieniu ustawy, a wskazuje jedynie, iż mogą dalej prowadzić swoją działalność. Wyżej wskazany przepis, w przeciwieństwie do art. 41 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej, nie nakazuje wpisania instytucji i placówek upowszechniania kultury istniejących w dniu wejścia w życie ustawy, dla których organizatorem są inne podmioty niż określone w art. 8 i 9, do rejestru. Art. 41 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej stanowi, iż instytucje i placówki upowszechniania kultury istniejące w dniu wejścia w życie ustawy, dla których organizatorem były podmioty określone w art. 8 i 9, podlegają z urzędu wpisowi do rejestru instytucji kultury, prowadzonego przez właściwego organizatora, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, a pracownicy tych instytucji stają się pracownikami instytucji kultury. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż rejestr zastrzeżony jest dla instytucji kultury utworzonych przez podmioty wskazane w art. 8 i 9 ustawy o działalności kulturalnej. W świetle powyższych wywodów uznać należy, iż organy prawidłowo odmówiły wpisania do rejestru kultury prowadzonej przez Wójta Gminy [...]domu kultury utworzonego przez skarżącego. Zdaniem Sądu zapis ustawowy, iż wpisaniu do rejestru instytucji kultury prowadzonego przez podmiot określony w art. 8 i 9 podlegają tylko instytucje utworzone przez ten podmiot nie ma charakteru dyskryminującego osoby fizyczne organizujące i prowadzące działalność kulturalną oraz nie narusza konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Sąd rozpoznający sprawę nie znalazł podstaw do wystąpienia na podstawie art. 193 Konstytucji RP do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sąd administracyjny - rozpoznając sprawę - tylko po powzięciu zasadniczych wątpliwości może uznać za zasadne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy. Chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu, a nie skarżącego ( zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1004 r., OSK 971/04, LEX nr 236849). Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, że z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. Ocena każdej regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości musi być zatem poprzedzona dokładnym zbadaniem sytuacji prawnej podmiotów i przeprowadzeniem analizy, zarówno jeśli chodzi o ich cechy wspólne, jak i cechy różniące (por. uzasadnienie wyroku TK z 28 maja 2002 r., sygn. P 10/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 35). Samo odstępstwo od równego traktowania nie prowadzi jeszcze do uznania wprowadzających je przepisów za niekonstytucyjne. Nierówne traktowanie podmiotów podobnych nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 czy też z art. 2 Konstytucji (zob. wyroki z: 12 maja 1998 r., sygn. U. 17/97; OTK ZU nr 3/1998, poz. 34 i 15 października 2001 r., sygn. K 12/01; OTK ZU nr 7/2001, poz. 213). W wyroku z 5 października 2005 r. (sygn. SK 39/05, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 99) Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że zasada równości daje się wyrazić w formule: nie wolno tworzyć prawa różnicującego sytuację prawną podmiotów, których sytuacja faktyczna jest taka sama. Dla oceny konstytucyjności konkretnych przepisów konieczna jest ocena kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania. Kryterium takie powinno mieć: a) charakter istotny (relewantny), a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz służyć realizacji tego celu i treści; b) proporcjonalny, c) pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Relewantność charakteru zróżnicowania oznacza, że wprowadzone zróżnicowanie musi mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Nie wolno go dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium. Proporcjonalność oznacza, że waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, powinna pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego traktowania podmiotów podobnych. W niniejszej sprawie nawet gdyby mówić o podobieństwie podmiotów to, sytuacja faktyczna np. osoby fizycznej chcącej prowadzić działalność kulturalną znacznie się różni od sytuacji jednostki samorządu terytorialnego, na którą nałożono obowiązek prowadzenia takiej działalności. Art. 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż Rzeczpospolita Polska stwarza warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju. Artykuł ten wprowadza dwie zasady działania państwa w tej dziedzinie. Pierwsza z nich to zasada upowszechniania dóbr kultury, a druga z nich to zapewnienie równego dostępu do tych dóbr, które stanowią źródło tożsamości Narodu, jego trwania i rozwoju. Obowiązek organów konkretyzuje ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001. Nr 142, poz.1591 ze zm.) jak i ustawa o działalności kulturalnej. Art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, iż zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (art. 7 ust. 1 pkt 9). Natomiast ustawa o działalności kulturalnej stanowi, iż jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym, a prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. (art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o działalności kulturalnej). Regulacja rozdziału 2 ustawy o działalności kulturalnej zdaniem Sądu ma na celu wskazanie podmiotom państwowym jak mają wywiązywać się z nałożonych na nich obowiązków oraz kontrolowanie jak podmioty faktycznie wywiązują się z tych obowiązków. W niniejszej sprawie zasada proporcjonalności nie została naruszana. Po pierwsza sama ustawa nie zabrania prowadzenia działalności kulturalnej innym podmiotom niż wskazane w art. 8 i 9 ustawy o działalności kulturalnej. Ponadto utworzone przez te podmioty instytucje kultury mają służyć zaspakajaniu zbiorowych potrzeb w zakresie kultury, a działania przez nie podejmowane nie mają komercyjnego charakteru. Skoro obowiązujące prawo na podmioty wskazane w art. 8 i 9 ustawy o działalności kulturalnej nakłada większe obowiązki niż na inne podmioty to tym bardziej uzasadnione jest przyznanie tym podmiotom większych uprawnień umożliwiającym im wykonanie nałożonych obowiązków. O nierówności w traktowaniu i naruszeniu zasady proporcjonalności można by mówić w sytuacji, gdy na m.in. osoby fizyczne, jak uczyniono to w przypadku podmiotów wskazanych w art. 8 i 9 ustawy o działalności kulturalnej, nałożono by obowiązek tworzenia, upowszechniania i ochrony kultury bez jednoczesnego zapewnienia tym osobom takich gwarancji jak podmiotom z art. 8 i 9 ustawy o działalności kulturalnej. Wobec powyższego ewentualne zróżnicowane jest w pełni racjonalne i uzasadnione. Przede wszystkim, co wskazano już wyżej podmioty wskazane w art. 8 i 9 ustawy o działalności kulturalnej realizują nałożone na nie obowiązki, a prowadzenie działalności kulturalnej przez m.in. osobę fizyczną jest jej świadomym wyborem. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. /-/P. Miładowski /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/I. Kucznerowicz za nieobecną z powodu urlopu /-/P. Miładowski MZ