IV SA/Po 293/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 26 listopada 2013 r. nr XLIX/451/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 13 ust. 1 pkt 14 lit. c w zakresie wyrazów "budynku usługowego i" oraz § 13 ust. 1 pkt 15 lit. c uchwały nr XLIX/451/2013 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego centralną część obrębu Graby i część obrębu Zalasewo (pow. ca. 292 ha) – część II; 2. zasądza od Miasta i Gminy Swarzędz na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Pismem z dnia 19 lutego 2014 r. Wojewoda Wielkopolski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę nr XLIX/451/2013 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 26 listopada 2013 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego centralną część obrębu Garby i część obrębu Zalasewo (pow. ca. 292 ha) - część II (dalej jako Uchwała, Miejscowy Plan). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2014 r. poz. 837. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 13 ust. 1 pkt 14 lit. c w zakresie wyrazów "budynku usługowego i" oraz § 13 ust. 1 pkt 15 lit. c Uchwały. Nadto wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Wojewoda zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., Nr 647 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.) w związku z § 4 pkt 1 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164., poz. 1587, dalej jako Rozporządzenie) poprzez ustalenie maksymalnej wysokości i liczby kondygnacji budynku usługowego w sytuacji ustalenia na tym terenie zakazu lokalizacji budynków usługowych. Uzasadniając Wojewoda napisał, że w § 13 ust. 1 pkt 5 Uchwały dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z zabudowa usługową oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MN/U, 2MN/U, 4 MN/U, 5 MN/U, 6 MN/U ustalono zakaz lokalizacji budynków usługowych. Jednocześnie w § 13 ust 1 pkt 14 lit. c Uchwały ustalono liczbę kondygnacji dla budynku usługowego - 1 kondygnację nadziemną zaś w § 13 ust. 1 pkt 15 lit c Uchwały ustalono także wysokość dla budynku usługowego na poziomie 4 m od poziomu terenu do okapu dachu. Wojewoda zaznaczył, że będąc organem nadzoru otrzymał Uchwałę wraz z dokumentacją prac planistycznych, jednak zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., dalej u.s.g.) po upływie 30 dni od dnia doręczenia Uchwały organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może natomiast zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wojewoda wskazał, że w myśl art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871, dalej jako ustawa zmieniająca), która weszła w życie dnia 21 października 2010 roku, do planów miejscowych oraz studiów, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W przypadku przedmiotowego planu uchwałę o przystąpieniu do jego sporządzenia podjęto dnia 24 sierpnia 2010 roku, zatem przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Dalej Wojewoda napisał, że stosownie do regulacji art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w przepisie § 4 pkt 6 Rozporządzenia, na mocy którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Nadto w myśl § 4 pkt 1 Rozporządzenia ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Wojewoda ocenił, że ustalenie dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z zabudowa usługową oznaczonych na rysunku planu symbolami 1 MN/U, 2MN/U, 4 MN/U, 5 MN/U, 6 MN/U zakazu lokalizacji budynków usługowych skutkuje bezpodstawnością ustalenia dla tego terenu dopuszczanej liczby kondygnacji budynku usługowego jak i wysokości tego budynku. W przedmiotowym planie dopuszczono bowiem wzajemnie się wykluczające ustalenia dotyczące zasad zagospodarowania oraz parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MN/U, 2MN/U, 4 MN/U, 5 MN/U, 6 MN/U. Wojewoda podkreślił, że plan miejscowy jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), stąd treść normatywna przepisów nie może mieć charakteru nieostrego, pozwalającego na różną interpretację. Plan miejscowy stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, musi być redagowany w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz wniósł o oddalenie skargi w całości. Uzasadniając napisał, że zaskarżona uchwała w § 13 ust.1 pkt 5 zawiera, co prawda, zakaz lokalizacji budynków usługowych, jako odrębnych wolnostojących obiektów, jednak w § 13 ust. 1 pkt 2 ustala się możliwość lokalizacji na wskazanych terenach budynków mieszkalno-usługowych. Skarga podnosi kwestię sprzeczności pomiędzy treścią ww. zapisów, a treścią ustaleń zawartych w zaskarżanych punktach Uchwały, w których określa się wysokość budynku usługowego do 1 kondygnacji (§ 13 ust. 1 pkt 14 lit. c) oraz poziom okapu na wysokości 4 m (§ 13 ust. 1 pkt 15 lit. c). Burmistrz zaznaczył, że przepisów tych nie można interpretować w oderwaniu od reszty przepisów Uchwały, w tym w szczególności § 13. Zamiarem organu sporządzającego projekt Miejscowego Planu było dopuszczenie lokalizacji funkcji usługowej na tych terenach na dwa różne sposoby: jako część wewnętrzna budynku mieszkalnego i wówczas taki budynek może mieć wysokość 2 kondygnacji lub opcjonalnie 3 kondygnacje, jako część dobudowana (nie samoistna, nie wolnostojąca) do budynku mieszkalnego i wówczas część usługowa dobudowana może mieć wysokość 1 kondygnacji z okapem na wysokości 4 m. W każdym z ww. przypadków ma zastosowanie przepis § 13 ust. 1 pkt 6 Uchwały, który stanowi, że powierzchnia całkowita funkcji usługowej nie może być większa od 35% powierzchni całkowitej budynku oraz przepis § 13 ust. 1 pkt 12, zgodnie z którym ustala się maksymalna powierzchnię zabudowy jako 30% powierzchni działki budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy wskazać, że skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 u.s.g. Stosownie do art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 u.s.g.). W niniejszej sprawie organ nadzoru w ustawowym terminie nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej Uchwały. W związku z tym Wojewoda był władny zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. Co istotne, organ nadzoru realizując swe kompetencje na podstawie tej regulacji nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob.: wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA z 2006 r. nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05, prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r., IV SA/Po 732/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W tym stanie rzeczy skargę wniesioną w niniejszej sprawie sąd uznał za dopuszczalną. Mając na uwadze zakreśloną przez ustawę kognicję sądów administracyjnych wskazać należy, iż procesową podstawę rozstrzygnięcia sądu w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – tj. akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego lub terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) albo akt organów jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, inny niż określony w pkt 5, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6) – stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Oceny, czy uchwalony Miejscowy Plan jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się zaś na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Niniejsza skarga jest pierwszą skargą na uchwałę nr XLIX/451/2013 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 26 listopada 2013 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego centralną część obrębu Graby i część obrębu Zalasewo (pow. ca. 292 ha) - część II, opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Wlkp. Z 2014 r. poz. 837, co oznacza obowiązek sądu do skontrolowania przebiegu procedury uchwalania Uchwały. W związku z tym sąd wskazuje, że przystąpienie do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło na podstawie uchwały obejmującego centralną część obrębu Garby i część obrębu Zalasewo (pow. ca. 292 ha) nastąpiło na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Swarzędzu nr LXIII/388/2010 z dnia 24 sierpnia 2010 r. (dalej jako uchwała intencyjna). Procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została opisana w art. 17 u.p.z.p. i sąd stwierdza, że procedura została zachowana w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 17 pkt 1 u.p.z.p. ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia ww. miejscowego planu (oraz przeprowadzeniu strategicznej oceny oddziaływania na środowisko), ze wskazaniem szczegółowego obszaru opracowania, ukazało się prasie miejscowej ("Tygodnik Swarzędzki" nr 43/2011) oraz zostało obwieszczone. Na podstawie art. 17 pkt 2 u.p.z.p. Burmistrz zawiadomił pisemnie instytucje i organy właściwe do uzgadniania i projektowania planu. Burmistrz, zgodnie z art. 17 pkt 3 u.p.z.p., po zapoznaniu się z wnioskami wniesionymi do miejscowego planu, rozstrzygnął o sposobie ich rozpatrzenia. Sporządzony przez Burmistrza projekt planu miejscowego uzyskał ostatecznie wszystkie wymagane uzgodnienia i został wyłożony do publicznego wglądu, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, w dniach od 16 maja 2013 r. do 07 czerwca 2013 r., a więc na okres wskazany w art. 17 pkt 9 u.p.z.p., zaś wyłożenie zostało poprzedzone stosownymi ogłoszeniem ("Tygodnik Swarzędzki" nr 18/2013) i obwieszczeniem - zgodnie z art. 17 pkt 9 w związku z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, udokumentowana protokołem. Uwagi wniesione do projektu planu zostały rozpatrzone przez Wójta. Projekt planu był jeszcze raz wyłożony do publicznego wglądu; Wójt prawidłowo ogłosił o ponownym wyłożeniu ("Tygodnik Swarzędzki nr 33/2013") i obwieścił. Ponownie odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, również udokumentowana protokołem. Projekt uchwały wraz z załącznikami i listą nieuwzględnionych uwag został przedstawiony przez Burmistrza Radzie Miejskiej, celem podjęcia uchwały. Rada Miejska, uchwalając Miejscowy Plan, rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik nr 2 do Uchwały) oraz rozstrzygnęła o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania (załącznik nr 3 do Uchwały). W uznaniu Sądu Miejscowy Plan jest zgodny z uchwałą Rady Miejskiej w Swarzędzu nr X/51/2011 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Swarzędz. Obszar objęty ustaleniami planu obejmuje tereny oznaczone w Studium jako ZD ("tereny ogrodów działkowych"), ZL ("lasy"), AG ("tereny aktywizacji gospodarczej") oraz M ("tereny zabudowy mieszkaniowej"). Sąd zaznacza, odnosząc się do rodzaju zabudowy objętej zarzutem Wojewody, że tereny usług nie zostały wskazane w Studium jako funkcja wiodąca obszaru; razem z terenami mieszkaniowo-usługowymi została wymieniona wśród kilkunastu funkcji uzupełniających obszaru (pkt 2.2.3.Studium). Odnosząc się do jedynego zarzutu skargi, sąd stwierdza, że jest on uzasadniony. W § 13 Miejscowego Planu, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z zabudową usługową, wyznaczonych na rysunku planu symbolami 1MN/U, 2MN/U, 4MN/U, 5MN/U, 6MN/U ustalono, między innymi, zakaz lokalizacji budynków usługowych (§ 13 ust. 1 pkt 5). Jednocześnie, dla tych samych terenów dopuszczono lokalizację budynków mieszkalno-usługowych (§ 13 ust. 1 pkt 2), z zastrzeżeniem, które nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Wobec ww. zakazu całkowicie bezzasadne jest określanie liczby kondygnacji budynku usługowego oraz maksymalnej wysokości budynku usługowego, dla tych terenów. Sąd zaznacza przy tym, że osobne przepisy dotyczą liczby kondygnacji dla budynków mieszkalno-usługowych oraz maksymalnej wysokości budynków mieszkalno-usługowych (§ 13 ust. 1 pkt 14 lit. a-b oraz § 13 ust. 1 pkt 15 lit. a-b Uchwały) dla analizowanych terenów. Rację ma Wojewoda wskazując, że w zaskarżonej Uchwale dopuszczono wzajemnie się wykluczające ustalenia dotyczące zasad zagospodarowania oraz parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Sąd podziela stanowisko, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), to treść normatywna przepisów nie może mieć charakteru nieostrego, pozwalającego na różną interpretację. Wskazany w odpowiedzi na skargę zamiar dopuszczenia lokalizacji funkcji usługowej na przedmiotowym terenie, między innymi jako część dobudowana (nie samoistna, nie wolnostojąca) do budynku mieszkalnego w ogóle nie został odzwierciedlony w zapisach miejscowego planu. Czym innym jest zakaz lokalizacji budynków usługowych (wyrażony wprost w Miejscowym Planie) od możliwości rozbudowy budynku, dla konkretnie przewidzianej funkcji. Ustalenie zakazu lokalizacji budynków usługowych wyklucza określanie maksymalnej wysokości i liczby kondygnacji tychże budynków. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 ust. 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w zakresie żądanym przez Wojewodę. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku, uwzględniając należne wynagrodzenie reprezentującego stronę skarżącą adwokata.