IV SA/Po 298/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Maciej Dybowski sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant: sekr. sąd. Monika Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nr [...] z [...] /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/B.Popowska /-/M. Dybowski KP Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (j. t. Dz.U. 90/98/575 ze zm. - dalej ustawa), art. 104 kpa oraz § 8.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. 132, poz. 1115- dalej rozporządzenie) nie stwierdził u Pana J. W. choroby zawodowej narządu słuchu. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor wskazał, że J. W. zatrudniony był w okresie od 1966 r. do 1995 r. na różnych stanowiskach pracy, głównie ślusarza - spawacza w Hucie [...], Z. N. T. K. Na stanowiskach pracy stwierdzono poziom hałasu od 71 do 97 dB (A). Organ powołał się też na orzeczenia: Centrum Medycyny Pracy (dalej WCMP) oraz Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi (dalej IMP). Orzeczeniem z dnia [...] - nr [...] WCMP stwierdziło brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. IMP orzeczeniem z dnia [...]. 06. 2004 r. - nr [...] także stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. WCMP określiło schorzenie Skarżącego jako obustronny niedosłuch odbiorczy typu ślimakowego. Powołano się na audiogram z dnia [...].07.2004 r., który wykazał u J. W. ubytek słuchu dla ucha prawego 46 dB, a dla ucha lewego 35 dB. Wskazano też, że aktualnie ubytki słuchu wynoszą: ucho prawe - 65 dB, ucho lewe - 60 dB. Stwierdzono, że pogarszanie się słuchu świadczy o etologii pozazawodowej choroby. Nadto zwrócono uwagę na upływ więcej niż 2 lat od zakończenia narażenia zawodowego. IMC określiło schorzenie Skarżącego jako obustronny odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego znacznego stopnia i powołało się na wyniki badań jak wyżej tj z 1995 r. i na aktualne. Również IMC wskazał na upływ więcej niż 2 lat od zakończenia narażenia zawodowego. Po rozpoznaniu odwołania J. W. , Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy w związku z § 8 rozporządzenia i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił ustalenia faktyczne i poglądy prawne organu I instancji. Przytoczył treść orzeczeń WCMP w koninie oraz IMC w Łodzi. Organ stwierdził, iż kwestia narażenia zawodowego jest bezsporna, ale zmiany chorobowe w narządzie słuchu nie wykazały klinicznych cech zawodowego uszkodzenia słuchu, o którym mowa w pkt 21 wykazu chorób zawodowych. Rozpoznano obustronny odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego znacznego stopnia, który jednak nie spełnia kryteriów narzuconych przez wykaz chorób; chodzi o podwyższony próg słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. W. nie zgodził się z argumentacją zawartą w decyzjach. Podniósł też, że orzeczenie lekarskie WCMP z [...].03.2004 r. nie diagnozuje przyczyny głuchoty. Nadto stwierdził, że nie tylko ogromny haLas ale i inne czynniki szkodliwe dla zdrowia mogły przyczynić się do powstania i do pogarszania się głuchoty. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. 1.Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. 2. W niniejszej sprawie, kryterium weryfikacji zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej stanowią przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. 132, poz. 1115- dalej rozporządzenie), wydanego na podstawie art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy. Postępowanie rozpoczęte zostało bowiem zostało w odpowiedzi na "skierowanie na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej" z dnia [...].01.2004 r.( § 10 rozporządzenia. Z tego powodu organy nie mogły rozstrzygać na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), jak żądał Skarżący. W myśl § 2. 1 rozporządzenia, przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanymi dalej "narażeniem zawodowym". Rozporządzenie wymaga zatem spełnienia dwóch przesłanek: występowania choroby zawodowej i jej spowodowanie "narażeniem zawodowym". Przy czym wystarczy stwierdzenie "z wysokim prawdopodobieństwem", że chorobę spowodowało narażenie zawodowe. W załączniku do rozporządzenia zawarto wykaz chorób zawodowych, w którym w pkt 21 wymienia się "obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kH. W w/w wykazie wskazuje się też okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego; w przypadku choroby słuchu jest to okres 2 lat. Uprzedzając dalsze wywody, Sąd zauważa, że delegacja ustawowa zawarta w Kodeksie pracy upoważnia wyłącznie do określenia "wykazu chorób zawodowych i szczegółowych zasad postępowania dotyczących zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach". Rozporządzenie normuje też kompetencje państwowych inspektorów sanitarnych; to te organy w toku podejmowania decyzji w/s choroby zawodowej przeprowadzają ocenę narażenia zawodowego ( §2 ust. 5 pkt 3), a decyzje w w/w sprawach wydają na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim ( §8 ust. 1). Z kolei zadaniem jednostek orzeczniczych jest ocena narażenia zawodowego przeprowadzana w toku rozpoznawania choroby zawodowej oraz orzekanie o rozpoznaniu choroby zawodowej ( § 2 ust.5 pkt 2 oraz § 5 ust.1). W tym miejscu warto określić orzeczenie lekarskie w kategoriach dowodu w sprawie administracyjnej ( art. 75 kpa). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej w rozumieniu § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. 65/83/294 ze zm.), jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (wyrok NSA z 5.11.1998 - I SA 1200/98) i jako takie podlega swobodnej ocenie dowodów. Teza ta jest aktualna także pod rządami rozporządzenia. W wyniku oceny opinii, decydent procesowy (organ administracji publicznej I i II instancji), może ową opinię uznać, bądź też nie (odpowiednio - Tadeusz Widła "Ocena dowodu z opinii biegłego" Wyd. UŚ 1992 s. 82 i nast.). Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie jest pogląd, że kontrola opinii biegłego winna polegać na sprawdzeniu prawidłowości - z punktu widzenia wymagań logiki i zasad doświadczenia życiowego - rozumowania przeprowadzonego w jej uzasadnieniu (odpowiednio - orz. SN z: 3.11.1976 - IV CR 481/76 - OSNC 5-6/77/102, akceptowane przez E. Wengerka w: "Kpc z komentarzem" W.Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12; 15.6.1970 - I CR 224/70 - Biul. SN 11/70/203, akceptowane przez T. Erecińskiego w: "Komentarz do kpc" W.Pr. 2002 t. 1 s. 558 uw.21; postanowienie SN z 7.11.2000 - I CKN 1170/98 - OSNC 4/01/64). Pomiędzy decydentem procesowym a biegłym istnieje zasadniczy podział ról - biegły jest pomocnikiem decydenta procesowego w zakresie dostarczania decydentowi procesowemu wiadomości specjalnych; do biegłego nie należy jednak ustalanie stanu faktycznego ani rozstrzyganie zagadnień prawnych (orz. SN z: 26.11.1949 - WaC 167/47 - DPP 6/ 50/56; 17.11.1967 - I PR 355/67 - OSNC 6/68/109, akceptowane przez T. Erecińskiego - op.cit. s. 554 uw.5, s.559 uw. 23; E. Wengerek - op.cit. s. 460 uw. 9 i akceptowane przez Komentatora orzecznictwo SN). W szczególności utrwalonym jest pogląd, że zagadnienie związku przyczynowego bądź przyczynienia się do powstania szkody, należą do kwestii prawnych (odpowiednio - wyrok SN z: 25.4.1997 - I CKN 60/97 - OSNC 11/97/173; 6.6.1997 - II CKN 213/97 - OSNC 1/98/5), tym bardziej, iż w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie (wyrok SN z: 19.7.1984 - II PRN 9/84 - OSNC 4/85/53, 4.6.1998 - III RN 36/98 - OSNAP 6/99/192, 11.3.1999 - III RN 128/98 - OSNAP 24/99/771; wyrok NSA - OZ w Łodzi, omówiony przez G. Romanowskiego "Wystarczy praca w hałasie" - Rzeczpospolita z 4.11.2002 s. C1). 3. Przechodząc do stanu faktycznego sprawy, należy stwierdzić, że narażenie zawodowe J. W. jest bezsporne, sporna jest natomiast kwestia zakwalifikowania choroby skarżącego jako choroby zawodowej w rozumieniu rozporządzenia. W związku z tym należy wskazać na lakoniczne, powierzchowne i słabo umotywowane decyzje organów I i II instancji. Powodem tego mogło być przyjęcie przez organy orzeczeń WCMP i IMP bez ich analizy. W obu orzeczeniach: WCMP i IMP, mimo rozpoznania u J. W. "obustronnego ubytku słuchu typu ślimakowego" , a więc odpowiadającego opisowi w pkt 21 wykazu, nie stwierdzono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Jako powód wskazano na dwie okoliczności: zbyt małe podwyższenie progu słuchu w zestawieniu z wymogiem określonym w wykazie oraz przekroczenie okresu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego. Zdaniem Sądu, w przypadku pierwszej kwestii - nie została ona w sposób przekonywujący wykazana, zaś w odniesieniu do obu kwestii można podnieść legalność rozporządzenia. Odnosząc się do orzeczenia WCMP należy podnieść, że za miarodajne dla kwalifikacji choroby jako choroby zawodowej przyjęto wyniki badań z 1994 r. (ubytek słuchu dla ucha prawego 46 dB, a dla ucha lewego 35 dB), w ogóle tego nie uzasadniając. Nie uwzględniono, że aktualnie ubytki słuchu wynosiły : ucho prawe - 65 dB, ucho lewe - 60 dB. Wskazano jedynie, że to "świadczy o etologii pozazawodowej ubytku słuchu". Nie stwierdzono jednocześnie, że pogorszenie słuchu w okresie braku narażenia na hałas, wyklucza - jako powód powstania choroby - wcześniejsze narażenie na hałas. Orzeczenie IMP też przyjmuje jako podstawę diagnozy - wyniki badan z 1994 r. i powtarza diagnozę wcześniejszego orzeczenia. Dodatkowo wskazuje się w tym orzeczeniu, że przeprowadzono "kompleksowe badania audiologiczne", bez ich wymieniania i bez opisu ich wyników. Zdaniem Sądu orzeczenia te nie są ani wyczerpujące ani należycie umotywowane. Organy decyzyjne przyjęły je jednak bezkrytycznie za podstawę swoich decyzji. W związku z powyższym Sąd stwierdza, że zarówno organ I jak i II instancji przeprowadzili powierzchowną ocenę orzeczeń lekarskich. Najpierw Powiatowy a następnie Wojewódzki Inspektor nie poddały owych orzeczeń ocenie z punktu widzenia sposobu motywowania każdego z nich, zgodności z zasadami logiki i wiedzy powszechnej. Sąd zauważa tez sprzeczność między materiałem zebranym w aktach sprawy a ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji i instancji. Mianowicie, według informacji zamieszczonej w piśmie Huty A. , w okresie od 1990 r. do 1995 r. narażenie J. W. na hałas nie było określone pomiarami ( k- 13). Również z "charakterystyki środowiska pracy" wynika, że w odniesieniu do lat 1990 do 1995 "pomiarów brak" ( k- 1). Tymczasem w decyzji Powiatowego Inspektora wskazuje się poziom hałasu na stanowiskach zajmowanych przez J. W. także w latach 1990 do 1995, bez wymienienia źródeł informacji. Powyższe wskazuje na brak rzetelności w ocenie zebranego materiału. 4. Uzasadnienia obu decyzji są podobne. Ograniczają się do wskazania stanowisk pracy Skarżącego, narażonych na hałas, przytoczenia z tekstu orzeczeń diagnozy choroby oraz podania obu okoliczności, które zadecydowały o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej; chodzi o zbyt małe podwyższenie progu słuchu w zestawieniu z wymogiem określonym w wykazie oraz o przekroczenie okresu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego . Jak wskazano, oba wymogi określa rozporządzenie, będące podstawą wydania obu decyzji. Jak podano, przedmiotowe rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 237 §1 ustawy z dnia 29 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 1998 r. Nr 21 poz. 94 z późniejszymi zm.). Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów zobowiązana została do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad postępowania przy ustalaniu okoliczności i przyczyn wypadków przy pracy oraz sposób ich dokumentowania, a także zakresu informacji zamieszczanych w rejestrze wypadków przy pracy (pkt 1), wykazu chorób zawodowych (pkt 2) oraz szczegółowych zasad postępowania dotyczącego zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (pkt 3). W ocenie Sądu zakres tak wyznaczonej delegacji ustawowej nie upoważniał Rady Ministrów ani do określenia okresu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego ani do określenia wielkości podwyższonego progu słuchu przesądzającego o uznaniu ubytku słuchu za chorobę zawodową. Zważyć należy, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, a upoważnienie to powinno określać zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przepis art. 237 §1 ustawy Kodeks pracy takich wytycznych w zakresie określenia wielkości podwyższonego progu słuchu przesądzającego o uznaniu ubytku słuchu za chorobę zawodową i określenia okresów uprawniających do określenia udokumentowanych objawów chorobowych upoważniających do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego oraz w konsekwencji - zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej oraz jej stwierdzenia, nie zawiera. Nie można bowiem uznać, iż delegację taką zawarto w pkt 3 art. 237 §1 Kodeksie pracy, który w ocenie Sądu zawiera delegację do wydania przepisów wykonawczych dotyczących kwestii proceduralnych, w tym w zakresie zgłaszania podejrzenia choroby zawodowej. Inną materią jest natomiast regulacja odnosząca się do sfery prawa materialnego, a do takiej należy określenie wielkości podwyższonego progu słuchu przesądzającego o uznaniu ubytku słuchu za chorobę zawodową oraz określenie okresu wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych, upoważniającego do rozpoznania choroby zawodowej. zgłoszenia choroby zawodowej i jej rozpoznania. W świetle powyższego Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, iż uregulowanie przyjęte w przepisie §2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w zakresie, w jakim uzależnia zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz jej rozpoznanie od wystąpienia z takimi wnioskami w okresach określonych w wykazie chorób zawodowych, wydane zostało z przekroczeniem delegacji ustawowej. Takie samo stanowisko Sąd wyraża odnośnie do treści będącego częścią składową rozporządzenia - pkt 21 załącznika zawierającego wykaz chorób zawodowych. Z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że "sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom", wynikają dla sądów uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie (por. wyrok SN z dnia 09.06 2005 r. sygn. V KK 41/05, publ. OSNKW 2005/9/83). Tym samym Sąd rozpatrujący konkretną sprawę administracyjną może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, którym powyższa norma została naruszona. Takim przepisem w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie jest §2 ust.2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w zakresie, w jakim uzależnia zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz jej rozpoznania od okresów określonych w wykazie chorób zawodowych oraz pkt 21 wykazu chorób zawodowych, stąd zastosowania ich w rozpatrywanej Sąd niniejszym odmawia. W tych okolicznościach w obrocie prawnym nie może pozostać decyzja, w której jako podstawę rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał przepisy, których zastosowania Sąd odmówił. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji zobligowany jest dokonać merytorycznej oceny decyzji organu I instancji, której wynik zawrze w decyzji wydanej z uwzględnieniem posiadanych uprawnień kasacyjno-reformacyjnych oraz wskazań wynikających z treści niniejszego wyroku. /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/M.Dybowski /-/B.Popowska KP