IV SA/Po 303/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg J. S. na pismo Starosty K. z dnia [...]stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie działania Starosty postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] lutego 20113 r. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na pismo Starosty K. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., nr 270 ze zm. – dalej jako "Ppsa"), sąd administracyjny sprawuje kontrolę nad działalnością administracji publicznej w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3 art. 3). W związku z powyższym wyliczeniem spraw podlegających właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a także wobec istoty sprawy sądowoadministracyjnej, wynikającej z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), bezspornym jest, iż żądanie skarżącego nie ma charakteru administracyjnoprawnego. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. W tym miejscu wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09 podjętej przez skład siedmiu sędziów, wskazał, iż unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Wynika to z faktu, iż działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Szczególne unormowania ustawy dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane są tym, iż mienie to ma służyć przede wszystkim celom publicznym. Dlatego też przyjęta w Kodeksie cywilnym fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego rzeczą doznaje określonych ograniczeń. Przywołując powyższe wywody zauważyć jednak trzeba, że ograniczenia te nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 marca 2011 r., I OSK 492/11 oraz postanowieniu z dnia 23 marca 2010 r., I OSK 442/10). Ponadto wskazać należy, że oświadczenie jednostki samorządu terytorialnego reprezentowanej przez jego organy jako podmiotu prawa cywilnego skierowanego do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie nie stanowi aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, ani żadnego innego aktu ani czynności z katalogu art. 3 § 2 Ppsa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się również, iż rozporządzanie nieruchomością przez jego właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży, użytkowania wieczystego czy też umowy dzierżawy. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa nawiązania czy też rozwiązania umowy dzierżawy stanowiący element rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego – władczego. Tak więc organ jednostki samorządu terytorialnego zawierając umowę dzierżawy nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony postępowania, lecz jedynie realizuje przyznane mu w ustawą o gospodarce nieruchomościami uprawnienie. Natomiast w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż sprawa umowy dzierżawy, która wygasła na skutek upływu terminu na który zastała zawarta, nie należy do spraw podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Wbrew wywodom skargi pismu informującemu skarżącego o wygaśnięciu umowy dzierżawy oraz nakazującemu mu opuszczenie garażu nie można przypisać cech decyzji administracyjnej. Kwestię umowy dzierżawy i wzajemnych rozliczeń regulują przede wszystkim postanowienia umowy, a w sprawach nieuregulowanych przepisy Kodeksu cywilnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa skargę odrzucił.