IV SA/Po 305/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) as. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 listopada 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu z zakresu nadzoru sanitarnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz Przedsiębiorstwa [...] [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania /-/ I. Kucznerowicz /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ P. Miładowski Na mocy upoważnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] roku, nr [...] została w dniu [...] roku przeprowadzona kontrola [...] Sp. z o.o. w zakresie oceny stanu sanitarno-higienicznego za [...] rok. W protokole kontroli sanitarnej wskazano w szczególności na pylącą posadzkę magazynu częściowo betonową, a w części magazynowej wyłożoną płytkami betonowymi-chodnikowymi z ubytkami oraz na ściany i sufity pomieszczenia z zawilgoceniami i łuszczącą się malaturą, jak również na brak bieżącej wody przy umywalce w WC i brak opracowanej instrukcji dobrej praktyki higienicznej. Decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (z dnia [...] roku, nr [...]) na skarżącą nałożono obowiązek "doprowadzenia do właściwego stanu sanitarnego" ścian, sufitów pomieszczeń hurtowni, posadzek magazynu, zapewnienia prawidłowych warunków mycia rąk, opracowania, wdrożenia i przestrzegania wskazanej wyżej instrukcji, zakreślając termin wykonania powyższego na [...] roku odnośnie ścian, sufitów oraz posadzek w pozostałym zaś zakresie nakazując natychmiastowe wykonanie decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż "stwierdzony stan faktyczny stanowi naruszenie przepisów sanitarnych cytowanych na wstępnie" tj. art. 27 ust. 1 i art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 roku nr 122, poz. 851 z późn. zm., zwana dalej ustawą o Inspekcji Sanitarnej), art. 73 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 roku o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2006 roku, nr 171 poz. 1225 z późn. zm., zwana dalej ustawą o bezpieczeństwie żywności i żywienia) oraz "Rozdział I pkt 1,2,4, Rozdział II pkt 1, Rozdział IX pkt 4". Organ w uzasadnieniu przywołał również, bez wskazania na jaką okoliczność, Rozporządzenie (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 roku w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004 roku str.1.). Od powyższej decyzji skarżący odwołał się pismem z dnia [...] roku wnosząc o uchylenie punktu pierwszego i drugiego decyzji (tj. w zakresie "doprowadzenia do właściwego stanu sanitarnego" ścian, sufitów pomieszczeń hurtowni, posadzek magazynu) oraz o przeprowadzenie przez organ ponownej kontroli. W uzasadnieniu odwołania skarżący zarzucił organowi brak powiadomienia o kontroli przedstawicieli spółki, niezgodność ustaleń kontroli ze stanem faktycznym oraz to, iż tak protokół odbioru obiektu (z dnia [...] roku) jak również postanowienie o dopuszczeniu go do eksploatacji (z dnia [...] roku) stwierdziły spełnienie przez obiekt wymogów sanitarno-higienicznych z uwzględnieniem stanu posadzki betonowej. Skarżąca zwróciła uwagę, iż warunki panujące w obiekcie nie zmieniły się (poza śladami po zaciekach na suficie) w stosunku do warunków z chwili odebrania obiektu i wydania postanowienia o eksploatacji. Wskazała również, iż ponadto kontrola Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego przeprowadzona w dniu [...] roku nie wykazała uchybień sanitarno-higienicznych wskazanych w decyzji, od której skarżący się odwołał (z dnia [...] roku, nr [...]). Skarżąca podniosła, iż z uwagi na planowane wyburzenie budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania nie jest uzasadnionym dalsze inwestowanie w tym obiekcie, stąd koniecznym jest uchylenie w tym zakresie decyzji organu. W dniu [...] roku organ - w odpowiedzi na żądania skarżącej zawarte w odwołaniu od decyzji - przeprowadził ponownie kontrolę obiektu (protokół [...]) i stwierdził m.in., iż posadzka betonowa jest utrzymana w bieżącej czystości, zaś ściany budynku są w należytym stanie. Następnie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] po rozpatrzeniu odwołania dnia [...] roku uchylił wskazaną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w zakresie terminu wykonania p. 1 i 2 ww. decyzji (tj. dot. "doprowadzenia do właściwego stanu sanitarnego" ścian, sufitów pomieszczeń hurtowni i posadzek magazynu) zakreślając nowy termin wykonania p. 1 i 2 do dnia [...] roku. Organ w uzasadnieniu decyzji odniósł się do protokołu z przeprowadzonej ponownie w dniu [...] roku kontroli obiektu oraz zważył argumenty skarżącej, zwłaszcza te odnoszące się do planowanego wyburzenia badanego obiektu i związaną z tym niecelowość remontowania pomieszczeń budynku. Od decyzji organu drugoinstancyjnego skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wnosząc o uchylenie i zmianę decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] kwestionując zarówno rozmiar i przedmiot nałożonego obowiązku, jak i termin jego wykonania. Skarżąca wskazała, iż nie powiadomiono o kontroli z dnia [...] roku przedstawicieli Zarządu [...] Sp. z o.o. i na skutek tego skarżąca nie uczestniczyła w tej kontroli. Zarzuciła również nieprawidłowości w upoważnieniu nr [...], na podstawie którego kontrolę przeprowadzono, tj. niezgodność z art. 79 ustawy z dnia 02 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007 roku, nr 155 poz. 1095 z późn. zm. tekst jednolity - zwana dalej ustawą o swobodzie działalności gospodarczej). Skarżąca zwróciła uwagę, iż w protokole z powtórnej kontroli (z dnia [...] roku) nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w stosunku do ścian budynku stwierdzając "ściany w należytym stanie - pomalowane na biało, gładkie, bez plam, ubytków farby". Mimo to nie została w tej mierze uchylona decyzja pierwszoinstancyjną nakazująca doprowadzenie ścian do właściwego stanu higienicznego. Skarżąca zwróciła również uwagę, iż zakreślony decyzją drugoinstancyjną termin wykonania remontu posadzki i sufitów do dnia [...] roku nie pozwala na rozsądne i sensowne rozwiązanie problemu remontu obiektu i z uwagi na planowane wyburzenie budynku koniecznym byłoby przedłużenie tego terminu do dnia [...] roku następnego. Zdaniem skarżącej nie stoi temu na przeszkodzie obecny stan sanitarno-higieniczny budynku oraz charakter prowadzonej tam działalności, które to razem stwarzają warunki nie stwarzające zagrożeń sanitarnych, o czym jak - świadczą protokół odbioru budynku oraz postanowienie o dopuszczeniu go do eksploatacji oraz fakt, iż warunki te pozostały praktycznie niezmienione od czasu wydania tychże (na co wskazywano już uprzednio w odwołaniu od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego - argumentację tą powtórnie przywołując w skardze - przytaczając m.in. protokół z kontroli przeprowadzonej w obiekcie w dniu [...] roku). Pismem z dnia [...] roku organ ustosunkował się do żądań skarżącej, w odpowiedzi na skargę wnosząc o jej oddalenie stwierdzając, iż skarga jest bezzasadna oraz ogólnie potwierdzając prawidłowość własnego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy jednak stwierdzić, iż nietrafne są zarzuty skarżącego dotyczące nieprawidłowości w powiadomieniu przedstawicieli Zarządu [...] Sp. z o.o. o planowanej kontroli oraz upoważnieniu do przeprowadzenia rzeczonej kontroli. Sąd nie dopatrzył się we wskazanym zakresie istotnych wad mogących skutkować koniecznością uwzględnienia ich przy rozpoznaniu sprawy i mających swoje odzwierciedlenie w treści orzeczenia. Upoważnienie na tyle bowiem konkretnie określiło gdzie ma zostać przeprowadzona kontrola, że sam tylko fakt niepodania w pełni prawidłowej firmy podmiotu kontrolowanego samo przez się nie sprawia, iż działania kontrolne podjęte w oparciu o rzeczone upoważnienie nie były ważne i skuteczne. Wbrew również zdaniu skarżącej, która zarzuca brak obecności przy czynnościach upoważnionej osoby reprezentującej skarżącą, przy czynnościach kontrolnych - jak wynika z akt sprawy - był obecny kierownik podmiotu (określany również z aktach sprawy, jako dyrektor handlowy). Nie ma również racji skarżąca powołując jako argument mający przemawiać za - odpowiednim jej zdaniem - zakreśleniem terminu wykonania decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w zakresie pkt 1 i 2, iż potencjalnie planowana rozbiórka obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania powoduje konieczność przedłużenia terminu na wykonanie decyzji. Okoliczność ta nie ma bowiem wpływu na obowiązek przestrzegania powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności norm nakazujących utrzymanie obiektów w należytym stanie sanitarno-higienicznym. Względy ekonomiczne czy też celowościowe z punktu widzenia praworządności są w niniejszej sprawie irrelewantne dla organów w zakresie orzekania i nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. W przeciwnym przypadku doszłoby do naruszenia art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej oraz konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa oraz zakazu jakiejkolwiek dyskryminacji. Uzależnienie bowiem treści rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie od faktu, iż przedmiot kontroli może być w niedługim czasie wyburzony powodowałoby nieuprawnione uprzywilejowanie skarżącej w stosunku do pozostałych podmiotów podlegających ustawie o Inspekcji Sanitarnej oraz ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia. W wyniku takiego rozstrzygnięcia okazałoby się, iż niektóre podmioty mogą z pewnych względów być zwolnione obowiązku wykonania decyzji administracyjnej, której są adresatem. Nie znajdujące podstawy prawnej "odroczenie" niejako terminu wykonania decyzji administracyjnej, do czasu gdy stanie się ona bezprzedmiotowa - albowiem budynek zostanie wyburzony stoi w jawnej sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym, w szczególności zaś z przywołanymi normami konstytucyjnymi, ponieważ arbitralnie, bez żadnego w tej mierze umocowania prawnego, różnicuje krąg podmiotów podlegających regulacji ustawowej przyznając niektórym spośród nich przywilej faktycznego zwolnienia od obowiązku wykonania wiążącej decyzji administracyjnej. Nie można zasadnie przyjąć, iż nawet rozbiórka kontrolowanego obiektu, w którym stwierdzono uchybienia sanitarno-higieniczne zwalnia od przestrzegania nakazanych prawem standardów higienicznych. Utrzymanie należytego stopnia higieniczności pomieszczeń obarcza podmiot te pomieszczenia użytkujący i jest niejako ryzykiem wkalkulowanym w prowadzenie działalności gospodarczej. Należy ponadto zwrócić uwagę, iż organ odwoławczy przedłużył termin wykonania decyzji administracyjnej nie wskazując podstaw prawnych takiego rozstrzygnięcia. Jeśliby organ kierował się w tej mierze jedynie wnioskami skarżącej to takiego działanie nie można uznać za prawidłowe. Rzeczony termin powinien być należycie uzasadniony nie tylko prawnie, ale także rozmiarem i zakresem prac adaptacyjnych, co z kolei powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści decyzji administracyjnej. Organ milczy w tej kwestii nie określając nawet charakteru prac, które miałyby być podjęte w celu przywrócenia stanu zgodnego z przepisami sanitarno-higienicznymi. Ubocznie należy dodać, iż bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest również kwestia stosunków prawnych i rozliczeń pomiędzy wynajmującym a najemcą, jeśli użytkowany obiekt jest przedmiotem umowy najmu, będąca sprawą odrębną. Nadto w niniejszej sprawie organ dopuścił się innych jeszcze naruszeń skutkujących wadliwością decyzji administracyjnej przez ten organ wydanej. Zdaniem Sądu przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, 77 oraz 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U.2000 rok nr 98 poz. 1071 ze zm. - zwany dalej Kpa). Zgodnie z art. 6 Kpa Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Prawidłowo wydana decyzja, zgodnie z brzmieniem art. 107 powinna zaś zawierać powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Rzeczona decyzja nie tylko nie jest należycie uzasadniona i to zarówno jeśli chodzi o uzasadnienie faktyczne jak i prawne rozstrzygnięcia, ale istnieje rozbieżność pomiędzy zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a treścią i uzasadnieniem rozstrzygnięcia. Samo zaś uzasadnienie cechuje nadmierna ogólnikowość i lakoniczność. Naruszenie art. 6 polega w niniejszej sprawie na tym, iż organ oparł swoje rozstrzygnięcie w części na zapewnieniach skarżącej w przedmiocie planowanej rozbiórki budynku i "odroczył" termin wykonania skierowanej do skarżącej decyzji administracyjnej kierując się względami celowościowymi. Takie działanie organu nie znajduje jednakowoż podstaw prawnych. Brak bowiem normy, która pozwalałaby na ograniczenie wykonania prawnie wiążącej decyzji organu administracji ze wskazanych względów, w szczególności (na co wskazywano) uprzywilejowując w ten sposób adresata decyzji względem innych podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej. Organ drugiej instancji z obrazą art. 77 kpa nie rozpatrzył wnikliwie zgromadzonego materiału dowodowego, albowiem treść rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnienie nie są adekwatne do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, bądź też orzekł w oderwaniu od wniosków płynących z tegoż materiału. Jak wynika z akt sprawy - protokół odbioru budynku oraz postanowienie o dopuszczeniu go do eksploatacji nie wskazywały na żadne istotne uchybienia wymogom sanitarno-higienicznym. Jak wskazywała skarżąca, co wprawdzie nie ma w żaden sposób mocy wiążącej, warunki te od tamtego czasu pozostały praktycznie niezmienione. Potwierdza to jednak m.in. protokół z kontroli przeprowadzonej w obiekcie w dniu [...] roku, który już wiąże organ. Również z protokołu z dnia [...] roku z powtórnie przeprowadzonej kontroli wynika m.in.- i jest to wyraźnie wskazane - iż "ściany w należytym stanie - pomalowane na biało, gładkie, bez plam, ubytków farby". Wziąwszy pod uwagę powyższe należy stwierdzić, iż w toku sprawy organ uchybił art. 77 oraz art. 80 kpa nie uwzględniając w toku orzekania istotnych dla rozstrzygnięcia, a zgromadzonych w aktach sprawy faktów. Jak bowiem wynika z akt sprawy organ ustalił pewne fakty w toku przeprowadzonych kontroli, następnie zaś rozstrzygnął w sposób odbiegający od tychże ustaleń. W związku z powyższym istnieje sprzeczność pomiędzy stanem faktycznym a treścią rozstrzygnięcia - to zaś jest wadą kwalifikującą decyzje do usunięcia z obrotu prawnego. Decyzja organu drugiej instancji jest również obarczona wadami w rozumieniu art. 107 kpa gdyż jej uzasadnienie faktyczne i prawne są ogólnikowe, nieprecyzyjne i lakoniczne. W uzasadnieniu organ nie odniósł się - jak uprzednio podnoszono - do całości materiału dowodowego, nie wskazał faktów, uznanych za udowodnione, dowodów, na których oparł rozstrzygnięcie, ani też tych, którym odmówił wiarygodności. Poprzestając na ogólnych stwierdzenia co do istniejących jego zdaniem uchybień, nie wykazał również jakie zagrożenia niosą one ze sobą, ani w jaki sposób miałyby one zostać wyeliminowane (jakiego rodzaju prace i w jakim zakresie miałyby być wykonane). Jak uprzednio wskazywano - także i termin jaki zakreślono skarżącej na usunięcie uchybień nie został w żaden sposób uzasadniony, ani odniesiony do charakteru koniecznych prac remontowych w budynku. Prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie powinno zawierać szczegółowe wskazanie nie tylko samych uchybień oraz niebezpieczeństw, jakie mogą one powodować, ale przede wszystkim powinno się koncentrować na sprecyzowaniu rozmiaru koniecznych prac adaptacyjnych. Organ powinien wskazać jakiego rodzaju prace oraz w jakim rozmiarze muszą być wykonane, aby zapewnić właściwy stan sanitarno-higieniczny pomieszczeń. Organ zaś nie wskazał nawet w jakim kierunku miałaby w tej mierze działać skarżąca. Zgodnie z art. 11 kpa organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, czego w niniejszej sprawie z obrazą tego z przepisu nie uczyniono. Organ uchybił przy tym również zasadom postępowania administracyjnego z art. 7 i 8 kpa. Również uzasadnienie prawne decyzji pozostawia wiele do życzenia, albowiem nie powołano żadnych konkretnych przepisów, na podstawie których zapadło rozstrzygnięcie, poza ogólną normą kompetencyjną z art. 27 ustawy o Inspekcji Sanitarnej oraz przepisem kpa wskazującym możliwe rozstrzygnięcia. Brak wskazania przepisów, które stanowiłyby uzasadnienie dla podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stoi w sprzeczności ze wskazaniami art. 107 kpa. Ubocznie należy wskazać, iż organ drugiej instancji nie dostrzegł, wbrew ustawowemu obowiązkowi, iż decyzja pierwszoinstancyjna również jest dotknięta podobnymi wadami (w szczególności brak należytego uzasadnienia tak faktycznego, jak i prawnego). Organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy i również z tego względu rozstrzygnięcie drugoinstancyjne należy uchylić. Zadaniem sądów administracyjnych jest bowiem zgodnie z brzmieniem art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej ppsa) kontrola działalności administracji publicznej. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach swoich uprawnień kontrolnych uchylił w całości rozstrzygnięcie drugoinstancyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy, celem usunięcia uchybień. W zaistniałym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c ppsa orzeczono jak w sentencji. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ Paweł Miładowski /-/ E. Makosz-Frymus kp