IV SA/Po 305/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant Ref. staż. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skarg A. Z.-J. i A. J na decyzje Wojewody W. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla decyzję Wojewody W. z dnia (...) r. nr (...) i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) r. nr (...); 2. uchyla decyzję Wojewody W. z dnia (...) r. nr (...) i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. dnia (...) r. nr(...); 3. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżących kwotę (...) złotych (słownie (...)) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia (...) r. nr (...) odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego – ustanowionego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa oznaczonej geodezyjnie: obręb S. , ark. mapy(...), działka nr (...) o powierzchni (...) m2 , zapisanej w KW nr (...) Sądu Rejonowego w P., położonej w P. przy ul. F. M. na wniosek A. Z. – J. i A. J. – w prawo własności. Drugą decyzją z tej samej daty o nr (...) Prezydent Miasta P. odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego – ustanowionego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej geodezyjnie: obręb S., ark. mapy (...), działka nr (...) o powierzchni (...) m2, zapisanej w KW nr (...) Sądu Rejonowego w P., położonej w P. przy ul. A. C. na wniosek A. Z. – J. i A. J. – w prawo własności. W obu decyzjach organ ustalił identyczny stan faktyczny i stwierdził co następuje: Nieruchomość położona w P. w rejonie ulic B. – S. – S. oddana została w użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji Wojewody P. nr (...) z dnia (...) r., zmienionej za zgodą stron decyzją nr (...) z dnia (...) r., na rzecz W. Przedsiębiorstwa Turystycznego "P", (dawna działka (...) o pow. (...) m2 i (...) o pow. (...) m2). Decyzją z dnia (...) r., nr (...) dokonano podziału działki nr (...) o pow. (...) m2 między innymi na działkę (...) o pow. (...) m2, z której następną decyzją z (...) r., nr (...) wydzielona została działka nr (...) o pow. (...) m2 oraz działka nr (...) o pow. (...) m2. Zgodnie z dyspozycją art. 2 ust. 1,2 i 3, ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 40 ust. 3, art. 43 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30 poz. 127 z 1991 r. t.j.) działki określone w przedmiotowych decyzjach stały się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego przez W. Przedsiębiorstwo Turystyczne "P." w P.. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w 1991 r. W. Przedsiębiorstwo Turystyczne "P.", jako państwowa osoba prawna zostało "uwłaszczone", a państwowy grunt będący w zarządzie Wielkopolskiego Przedsiębiorstwa Turystycznego "P." w P. został mu przekazany w użytkowanie wieczyste. Aktem notarialnym z dnia (...) r., Rep. (...) likwidator przedsiębiorstwa państwowego pod firmą W. Przedsiębiorstwo Turystyczne "P." w likwidacji z siedzibą w P. – umową przeniesienia prawa użytkowania wieczystego, przeniósł to prawo na rzecz A.Z. – J. i A. J. na prawach wspólności ustawowej, zarówno do działki nr (...) o pow. (...) m2 oraz działki nr (...) o powierzchni (...) m2. Organ podkreślił, że na dzień (...) r. użytkownikiem wieczystym obu działek było przedsiębiorstwo państwowe. Zdaniem organu zapis art. 1 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1b ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, łącznie wskazuje na wyłączenie następców prawnych m.in. państwowych osób prawnych z kręgu podmiotów uprawnionych do żądania przekształcenia. Prawo użytkowania wieczystego pierwotnie zaś zostało ustanowione na rzecz państwowej osoby prawnej – W. Przedsiębiorstwa Turystycznego "P." w P. Taki stan rzeczy skutkuje ziszczeniem się negatywnej przesłanki przekształcenia w postaci wyłączenia podmiotowego. Toteż skoro wnioskodawcy nabyli działki od podmiotu, który nie był uprawniony do przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, brak jest podstaw prawnych aby wnioskodawcy mogli żądać takiego przekształcenia. Odwołania od obu decyzji złożyli A. Z. – J. i A. J. Odwołujący zarzucili organowi pierwszej instancji wadliwą wykładnię art. 1b pkt 2 Ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, podkreślając, że organ rozpoznający sprawę powołał się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a pominął korzystne dla skarżących orzeczenia w szczególności wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 października 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 496/13, który rozpoznawał sprawę o stanie faktycznym do tego jaki występuje w niniejszej sprawie. Cytując w odwołaniu obszerne fragmenty wspomnianego wyżej wyroku WSA w Gdańsku odwołujący wnosili o uchylenie zaskarżonych decyzji bądź o zmianę tychże decyzji. W wyniku rozpoznania odwołań Wojewoda: - decyzją z dnia (...) r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. działającego jako Prezydent miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia (...) r. znak: (...), - decyzją z dnia (...) r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. działającego jako Prezydent miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia (...) r. znak (...). W obu uzasadnieniach decyzji organ odwoławczy omówił stan faktyczny spraw, a omawiając stan prawny sprawy Wojewoda stwierdził, że w obu postępowaniach nie zostały spełnione przesłanki przedmiotowe, od zaistnienia których ustawa z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 83) uzależnia przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W art. 1 ust. 1b cytowanej ustawy ustawodawca postanowił, że przepisu art. 1 ust. 1 nie stosuje się do nieruchomości, wobec których toczy się postępowanie administracyjne, mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego, a także wykluczył z przekształcenia następujące kategorie użytkowników wieczystych: 1. Polski Związek Działkowców, 2. państwowe osoby prawne, 3. samorządowe osoby prawne, 4. spółki handlowe, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 oraz z 2010 r. Nr 167, poz. 1129); tj. jeżeli Skarb Państwa posiada bezpośrednio lub pośrednio przez inne podmioty większość głosów w organach tych spółek, także na podstawie porozumień z innymi osobami, lub jest uprawniony do powoływania lub odwoływania większości członków organów zarządzających lub nadzorczych tych spółek. Powołując się na wykładnię literalną przepisu zaprezentowaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 stycznia 2013 r. sygn.. akt I SA/Wa 1713/12 organ uznał, ze Prezydent Miasta P. słusznie przyjął, że w przedmiotowej sprawie zaistniała negatywna przesłanka przekształcenia określona w art. 1 ust. 1b ustawy, bowiem w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego jednego z podmiotów wymienionych w przepisach art. 1 ust. 1b, stąd odwołujący będący następcami prawnymi takiego podmiotu nie mogą żądać przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia (...) r. od obu decyzji Wojewody W. skarżący A. Z. – J. i A. J. zarzucili organowi naruszenie prawa materialnego – przepisów art. 1 ust. 1 i 1a w związku z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz prawa procesowego poprzez wybiórcze odwoływanie się do orzecznictwa negatywnego dla interesów skarżących. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji pierwszoinstancyjnych. W odpowiedzi na skargi Wojewoda W. wniósł o ich oddalenie. Postanowieniem z dnia 25 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 111 § 2 zarządził połączenie spraw o sygnaturach IV SA/Po 305/14 i IV SA/Po 306/14, pod którymi to sygnaturami zostały zarejestrowane obie skargi, do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a sprawa była dalej prowadzona pod sygn. IV SA/Po 305/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargi zawierają usprawiedliwione podstawy. Stosownie do przepisu art. 1 ust. 1 Ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tj. Dz. U. z 2012 poz. 83 dalej ustawa), "osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności". Kolejne przepisy art. 1 w ustępie 1a, ustępie 2,3,4 wymieniają kolejne podmioty mogące korzystać z przekształcenia, w tym we wskazanym ust. 3 ustawodawca wskazuje jako uprawnionych osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a oraz w ust. 2 ustawy. Wprowadzając w art. 1 ust. 1b pkt 1 i 2 wyłączenia ustawodawca wskazuje podmioty, którym tegoż uprawnienia nie przyznaje i są to: - Polski Związek Działkowców, - państwowe osoby prawne, - samorządowe osoby prawne, - spółki handlowe, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 oraz z 2010 r. Nr 167, poz. 1129). Wspomniane regulacje stanowią, że ustawodawca zarówno uprawnienia jak i wyłączenia określa podmiotowo, a jedyna regulacja przedmiotowa dotyczy art. 1 ust. 1b pkt 3, gdzie znaczenie ma rodzaj nieruchomości, bowiem tu mowa jest o nieruchomości, wobec których toczy się postępowanie administracyjne, mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest – przy niespornym stanie faktycznym to – czy skarżący, którzy są "osobami fizycznymi" wywodząc uprawnienia do wieczystego użytkowania jako następcy prawni W. Przedsiębiorstwa Turystycznego "P." w likwidacji, będącego państwową osobą prawną, mają prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. S ądowi kontrolującemu przedmiotową sprawę znane jest orzecznictwo Sądów administracyjnych w tym przedmiocie i Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyrokach: WSA w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. II SA/Gl 993/12; WSA w Gdańsku z dnia 15 października 2013 r. sygn. II SA/Gd 496/13, czy wreszcie WSA w Krakowie z dnia 08 października 2013 r. sygn. II SA/Kr 803/13. Zdaniem Sądu rozważając istotę sporu należy rozdzielić dwie kwestie, które akcentują wymienione wyroki. Otóż następstwo prawne dotyczy wyłącznie prawa użytkowania wieczystego, a nie uprawnienia do przekształcenia, a uprawnienie następcy prawnego do przekształcenia w prawo własności ma charakter samodzielny, niezależny od uprawnienia jego poprzednika prawnego do przekształcenia. Dla oceny wniosku o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności przez następcę prawnego istotnym jest to czy: - wnioskodawca jest podmiotem, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy? - poprzednik prawny był użytkownikiem wieczystym w dniu 13 października 2005 r.? Nie można podzielić stanowiska prezentowanego w zaskarżonej decyzji, że "przepis art. 1 ust. 3 ustawy przyznaje wprawdzie prawo do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie również następcom prawnym osób wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy, jednakże zbycie prawa użytkowania wieczystego po dacie 13 października 2005 r. przez podmiot określony w ust. 1b na rzecz innego podmiotu nie wyłącza zakazu przekształcenia, a za takim rozumieniem przepisów przemawia ich wykładnia literalna". Zdaniem Sądu zastosowana przez organ administracji publicznej wykładnia językowa art. 1 ust. 3 ustawy prowadzi do naruszenia Konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada równości wobec prawa wprawdzie nie oznacza, ze wszyscy mają takie same prawa i obowiązki oraz korzystają z tych samych wolności. Oznacza natomiast, że jednakowe prawa, wolności i obowiązki będą dotyczyć wszystkich osób (podmiotów) należących do tych samych "kategorii istotnych" (relewantnych). "Skoro ograniczenia Konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanowione tylko w ustawie, to kryje się za tym nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określić wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys (kontur) tego ograniczenia" (vide: Piotr Winczorek – P 11/98 s. 172). Z art. 1 ust. 1b Ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wynika jednoznacznie, że ograniczenie prawa do przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości dotyczy wyłącznie: - podmiotów wymienionych w art. 1 ust. 1b pkt 1 i 2 - nieruchomości opisanych w pkt 3 tegoż przepisu. Ustawodawca nie zawarł żadnych ograniczeń do następców prawnych osób wymienionych w art. 1 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy, a więc organy nie są upoważnione do wprowadzania większych ograniczeń, niż przewiduje to ustawa. T rybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 5 listopada 2001 r. T 33/01 (OTK – B 2002, nr 1, poz. 47) stwierdził, że w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych. Ta zasada została naruszona przy rozstrzyganiu kontrolowanych spraw. Mając powyższe na uwadze Sad uznał, że organy rozstrzygające sprawy dokonały wadliwej wykładni art. 1 ust. 3 i ust. 1b pkt 2 ustawy co odpowiada naruszeniu prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 poz. 270) i z tych powodów zaskarżone decyzji i poprzedzające je decyzje (art. 135 P.p.s.a.) należało uchylić. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawy, organy winny zastosować argumentację odpowiadającą wykładni prawa uwzględniającą wartości Konstytucyjne przedstawione powyżej.