IV SA/Po 306/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Wysoka z dnia 12 lipca 2022 r. nr LI/386/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie gruntów wsi Czajcze, Sędziniec i Bądecz, gm. Wysoka 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren drogi wewnętrznej KDW 3.1; 2. zasądza od Miasta i Gminy Wysoka na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 25.03.2024 r. Wojewoda Wielkopolski (dalej jako skarżący) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr LI/386/2022 Rady Miasta i Gminy Wysoka z dnia 12 lipca 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie gruntów wsi Czajcze, Sędziniec i Bądecz, gm. Wysoka (dalej jako Uchwała lub Plan), zaskarżając ją w części tj. w zakresie obejmującym teren drogi wewnętrznej KDW 3.1. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w części, tj. w zakresie obejmującym teren drogi wewnętrznej KDW 3.1 - ze względu na istotne naruszenie prawa oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404, dalej jako: rozporządzenie z dnia 17 grudnia 2021 r.), na rysunku planu stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego. Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej jako u.p.z.p.) oraz § 4 pkt 7 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu. W ocenie skarżącego ww. przepisy u.p.z.p. i rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. naruszono w ten sposób, że na rysunku Planu wprowadzono (wraz z linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania) teren oznaczony symbolem KDW 3.1, bez jakichkolwiek ustaleń w treści Uchwały w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W § 20 Uchwały, ustalono parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla wszystkich pozostałych terenów dróg, zarówno publicznych klasy lokalnej i dojazdowej, jak i dla dróg wewnętrznych, natomiast dla wyznaczonego terenu KDW 3.1 brak jest jakichkolwiek ustaleń. Powyższe – zdaniem skarżącego – z uwagi na niespójność aktu prawnego jakim jest plan miejscowy, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu w zakresie wyznaczonego terenu KDW 3.1. Ponadto skarżący wskazał, że z wyjaśnień Burmistrza Miasta i Gminy w Wysokiej złożonych w trakcie postępowania nadzorczego w piśmie z dnia 25.05.2023 r. wynika, że na skutek omyłki nie zawarto żadnych ustaleń dla terenu KDW 3.1. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy Wysoka wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w postępowaniu nadzorczym oraz wskazując, że procedowanie nad Uchwałą było prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie pod analizę Sądu poddano uchwałę nr LI/386/2022 Rady Miasta i Gminy Wysoka z dnia 12 lipca 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie gruntów wsi Czajcze, Sędziniec i Bądecz, gm. Wysoka. Przedmiotowa Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 9.08.2022 r. pod pozycją 5851. Rozpoznawana skarga została wywiedziona przez Wojewodę Wielkopolskiego, działającego jako organ nadzoru w rozumieniu przepisu art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej jako u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, w jego ocenie, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20 wskazał, że podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny, czy procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W konsekwencji, brak takich naruszeń będzie implikować zgodność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego z prawem. W przypadku zaś uznania, że zaskarżony akt narusza przepisy obowiązującego prawa, konieczne staje się wskazanie normy prawnej będącej podstawą takich twierdzeń. W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17, CBOSA). Ustalenia części tekstowej projektu planu miejscowego formułuje się zgodnie z wymogami określonymi w § 4 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. Stosownie do pkt 7 tego przepisu ustalenia dotyczące kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zawierają: a) zasady, parametry i wskaźniki, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w tym minimalną liczbę miejsc do parkowania w stosunku do liczby lokali mieszkalnych, liczby osób mogących jednocześnie przebywać w budynku, liczby zatrudnionych lub powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych, b) w zależności od potrzeb, ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 3 pkt 8 i 10 u.p.z.p. W myśl § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. część graficzną projektu planu miejscowego sporządza się w technice graficznej zapewniającej czytelność ustaleń planu i mapy, z wykorzystaniem której jest on sporządzony, oraz możliwość wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, sporządzania jego kopii, a także ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Część graficzną projektu planu miejscowego sporządza się w sposób umożliwiający jednoznaczne jej powiązanie z częścią tekstową projektu planu miejscowego. W aktach sprawy znajduje się pismo Wojewody Wielkopolskiego z dnia 18.05.2023 r., w którym zwrócił się on do organu m.in. o wyjaśnienie braku zawarcia w Uchwale ustaleń dla terenu drogi wewnętrznej KDW 3.1. Jak wynika z odpowiedzi organu z dnia 25.05.2023 r. w zapisach § 20 ust. 2 Uchwały nie wymieniono terenu KDW 3.1. przez omyłkę pisarską. Dokonana przez Sąd analiza rysunku Planu jednoznacznie dowodzi, że droga wewnętrzna KDW 3.1 została uwzględniona w części graficznej Planu (załącznik nr 1 ark. 3). W części tekstowej Planu próżno jednak doszukiwać się postanowień dotyczących przedmiotowej drogi. Tym samym - zdaniem Sądu - uzasadnione są zarzuty Wojewody odnoszące się do rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a częścią graficzną Planu w zakresie dotyczącym drogi wewnętrznej KDW 3.1. (oznaczonej na rysunku Planu, a nieuwzględnionej w części tekstowej Uchwały). W tym zakresie należy pamiętać, że plan miejscowy składa się z części tekstowej, zawierającej ustalenia planowe oraz graficznej (rysunku planu). Rysunek planu jest zatem integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym cześć tekstowa planu nie może zawierać ustaleń, które nie znajdują oparcia w części graficznej planu (wyrok WSA we Wrocławiu z 18.11.2011 r., sygn. akt: II SA/Wr 159/11, CBOSA). W niniejszej sprawie ma miejsce sytuacja odwrotna – część graficzna Planu zawiera ustalenia, które nie znajdują oparcia w części tekstowej Planu. Taka sytuacja jest – w ocenie Sądu – niedopuszczalna i godzi w treść § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r., a w konsekwencji narusza również art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie odnoszącym się do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem do wyrysowanego na załączniku graficznym nr 1 ark. 3 Uchwały terenu oznaczonego symbolem KDW 3.1 nie odnosi się część tekstowa Planu, to w tym zakresie istnieje niespójność pomiędzy treścią Planu, a jego częścią graficzną. Nie ulega zatem wątpliwości, że na kanwie niniejszej sprawy doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta – w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej Uchwały w części w jakiej jej postanowienia istotnie naruszają prawo tj. w zakresie obejmującym teren drogi wewnętrznej KDW 3.1. Jednocześnie Sąd stwierdził, że unieważnienie Uchwały w części, nie spowoduje dezintegracji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pozostałym zakresie. Z tego też względu, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), zasądzając na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł tytułem zwrotu postępowania sądowego.