IV SA/Po 307/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz ( spr ) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi I. T.-D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Skarżącej kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania /-/I.Kucznerowicz /-/P.Miładowski /-/B.Popowska Decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił I. T.-D. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących planowanych do realizacji przy ul. N. [...], dz. [...] ark. [...] obręb R.. W uzasadnieniu organ podał, iż zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogu kontynuacji cech i formy zabudowy. W ocenie organu w obszarze analizowanym brak jest budynków jednorodzinnych jednokondygnacyjnych o dachu stromym, budynki mieszkalne mają różne dachy i dwie kondygnacje nadziemne. Organ zauważył również, iż w obszarze objętym analizą minimalny procent zabudowy wynosi 0,6 %, maksymalny 3,2 %, natomiast dla nowo projektowanych działek procent zabudowy wynosi 18 % i 14,5%. Organ zauważył również, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w zakresie możliwości przyłączenia do sieci elektroenergetycznej nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Ponadto organ zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. ) podział nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne powodujący wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha jest dopuszczalny jedynie w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości lub regulacji granic między sąsiednimi nieruchomościami. W ocenie organu przedstawiony we wniosku projekt podziału działki na działki mniejsze niż 0,3 ha nie spełnia ww. warunku. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła wnioskodawczyni podnosząc, iż w obszarze analizowanym przy tej samej drodze występują trzy budynki mieszkalne, jednorodzinne, wolnostojące w tym jeden nowy z dachem czterospadowym oraz dwa dwukondygnacyjne z dachem płaskim. I. T.-D. zwróciła uwagę, iż są to budynki mieszkalne bez żadnych zabudowań gospodarczych. Nadto wskazała również, iż warunek piąty jest bezprzedmiotowy albowiem nie dotyczy podziału terenu wolnego. Decyzja z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż nie został spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) wskazujący na brak kontynuacji funkcji zagrodowej zlokalizowanej na sąsiednich dużych nieruchomościach. Organ odwoławczy następnie powtórzył poglądy organu I instancji podnosząc, iż je podziela albowiem zostały oparte na zgromadzonym przez organ I instancji materiale dowodowym. Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła I. T.-D. zarzucając jej naruszenie: - art. 61 § 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona przez organ I instancji jest prawidłowo sporządzona i pozwala odmówić ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, -art. 107§ 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; ze zm. –dalej "Kpa")poprzez zbyt lakoniczne uzasadnienie podjętej decyzji, a przede wszystkim powtórzenie niektórych zapisów decyzji organu I instancji, bez wykazania, na których dowodach organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie, a którym nie dał wiary i dlaczego, - art.7, 77 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak dołożenia staranności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wnikliwego załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, a ponadto brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie. Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P.. W uzasadnieniu Skarżąca wyjaśniła, iż jej zdaniem zaproponowana we wniosku realizacja budowy polegającej na wzniesieniu trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących jest zgodna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto Skarżąca zwróciła uwagę, iż organ błędnie wyznaczył obszar analizowany. Zdaniem Skarżącej organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Ponadto Skarżąca powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosła, iż zawarta w zasadzie dobrego sąsiedztwa reguła kontynuacji funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Skarżąca zwróciła również uwagę, iż do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z drogi publicznej, przy czym pojęcie "działki sąsiedniej" w tym przepisie oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, przy czym należy uznać, iż nie będzie tu chodziło o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy naruszyły zasadę czynnego udziału stron, o której stanowi art. 10 § 1 Kpa, a w związku z tym także zasadę praworządności (art. 7 Kpa) oraz zasadę obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 10 Kpa). W myśl art. 10 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron postępowania, z uwagi na brak szczególnej regulacji w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalany jest w oparciu o art. 28 Kpa. Stosownie do którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednocześnie, jak wynika z wykształconego orzecznictwa sądowego, stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy są właściciele lub użytkownicy wieczyści terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, jak też właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., sygn.akt VI SA 13/95, publ. ONSA 1995/4/154; wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 września 2006 r., sygn.akt II OSK 726/06, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 203457). W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta ustalając strony postępowania sięgnął do ewidencji gruntów i uznał za strony postępowania również właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, w tym S. K.. Zwrócić również należy uwagę, iż ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji wynika, iż S. K., uznawana przez organ I instancji za stronę postępowania, zmarł. Zatem obowiązkiem organów było podjęcie czynności zmierzających do uaktualnienia kręgu stron postępowania. Zgodnie z art. 30 § 4 Kpa w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Niedopuszczenie następców prawnych do udziału w postępowaniu stanowi naruszenie zasady czynnego w nim udziału stron - art. 10 § 1 Kpa i jest przesłanką do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Przy czym wznowienie postępowania na tej podstawie następuje niezależnie od tego, czy kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Ta okoliczność ma charakter formalny, tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód do wznowienia, a przepis art. 145 § 1 pkt 4 Kpa nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 1996). W razie ustalenia, iż jedna ze stron zmarła obowiązkiem organu jest poszukiwanie i ustalenie następców prawnych, którym przysługiwałoby prawo wstąpienia do postępowania na prawach stron, gdyż wówczas to ich interesu prawnego będzie dotyczyło postępowanie. Dopiero po "odświeżeniu" kręgu stron postępowania prowadzić dalsze czynności w sprawie. W niniejszej sprawie zarówno organ I jaki i II instancji pomimo powzięcie informacji o śmierci jednej ze stron postępowania nie podjęły działań zmierzających do ustalenia następców prawnych. Ponadto wskazać należy, iż organ odwoławczy za stronę postępowania administracyjnego uznał jedynie Skarżącą. Dokumentacja zawarta w aktach oraz treść uzasadnienia organu II instancji nie pozwala jednocześnie ustalić przyczyn zawężenia przez organ odwoławczy kręgu osób mających przymiot strony. Organ odwoławczy zawężając krąg stron postępowania winien w uzasadnieniu wskazać dlaczego danej osobie nie przyznaje przymiotu strony pomimo, iż wcześniej była ona informowana o podejmowanych czynnościach w sprawie jak również doręczano jej rozstrzygnięcia jakie w tej sprawie zapadły. W szczególności zwrócić należy uwagę, iż poprzednia decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2009 r. została doręczona również innym podmiotom niż skarżąca. Wobec powyższego organ odwoławczy do którego sprawa trafiła kolejny raz bez uzasadnienia zawężył krąg osób mających przymiot strony, pomimo, iż wcześniej sam uważał je za strony postępowania. Na marginesie Sąd uznał za stosowne zwrócenie uwagi, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył również jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego tj. zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Postępowanie odwoławcze prowadzone w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno być prowadzone zgodnie z zawartą w art. 15 Kpa zasadą dwuinstancyjności. W wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r.(sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. W niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego wymogów tych nie spełnia. Organ w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu. Ponadto organ odwoławczy ograniczył się do zbadania prawidłowości rozstrzygnięcia I instancyjnego. Podnieść należy, że w odwołaniu Skarżąca wyraźnie wskazała, iż przy tej samej drodze występują trzy budynki mieszkalne, jednorodzinne, wolnostojące w tym jeden nowy z dachem czterospadowym oraz dwa dwukondygnacyjne z dachem płaskim oraz że w obszarze analizowanym nie ma żadnego budownictwa zagrodowego. Pomimo tak podniesionych zarzutów organ odwoławczy, bez żadnego ustosunkowania się do nich, podzielił pogląd organu I instancji, iż planowana inwestycja nie będzie kontynuować funkcji zagrodowej zlokalizowanej na sąsiednich dużych nieruchomościach oraz że w badanym obszarze brak jest budynków jednokontygnacyjnych o dachu stromym. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 Kpa. Organ nie może też oczekiwać, że do zarzutów ustosunkuje się Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję, tym samym wyręczając z tego obowiązku organ. (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2001 r., sygn. IV SA 703/99, LEX 51234). Z uwagi na charakter wskazanych uchybień nie jest aktualnie możliwe ustosunkowanie się Sądu do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, gdyż kontrola w tym względzie będzie mogła nastąpić dopiero po niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Rozpoznając sprawę ponownie organ podejmie kroki mające na celu ustalenie aktualnego kręgu podmiotów uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu, zapewniając im następnie czynny udział w postępowaniu. W tym stanie rzeczy, wobec uznania, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem powołanych przepisów regulujących postępowanie administracyjne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 lit c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Przepisu art. 152 Ppsa nie zastosowano z uwagi na negatywny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia /-/B. Popowska /-/P. Miładowski /-/ I. Kucznerowicz mb