IV SA/Po 309/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz - Frymus Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uposażenia uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] /-/I. Kucznerowicz /-/E. Makosz-Frymus /-/B. Popowska Wnioskiem z dnia 14 stycznia 2008 r. K. P. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w K. o wypłacenie mu różnicy pomiędzy błędnie naliczoną przez Komórkę Kadrową KPP K., a przysługującą mu odprawą w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Wnioskujący podał, że Komórka Kadrowa w KPP w K. poinformowała go, iż w związku uzyskaniem odprawy w wyniku odejścia ze służby w Wojsku, przysługuje mu tylko odprawa w wysokości trzymiesięcznego uposażenia. Z tym stwierdzeniem wnioskujący nie potrafił się pogodzić. W ostatnim czasie zasięgnął opinii radcy prawnego, który jednoznacznie uświadomił Go, że takie naliczenie odprawy jest błędem organu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]Komendant Powiatowy Policji w K. odmówił K. P. uznania roszczenia związanego z naliczeniem oprawy przysługującej w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji tj. wypłaceniem różnicy pomiędzy błędnie - wg Wnioskodawcy - naliczoną odprawą, a przysługującą mu odprawą w związku ze zwolnieniem ze służby. W uzasadnieniu organ przyznał, iż K. P. za przepracowane w Policji 16 lat, 10 miesięcy i 15 dni powinien otrzymać odprawę wyliczoną na podstawie art. 115 ust. 1 w wysokości 5 i 40 % miesięcznego uposażenia. Jednakże zgodnie z art. 107 ust. 1 i 2 określono, iż "Roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. 2. Organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami". K. P. został zwolniony ze służby w dniu 14.07.2004 r. i od tej daty liczy się wymagalność roszczeń. Trzyletni termin przedawnienia roszczeń upłynął z dniem 14.07.2007 r. Zdaniem Organu, Wnioskujący nie wskazał żadnych wyjątkowych okoliczności, które uzasadniałyby nie uwzględnienie przedawnienia. Od powyższej decyzji K. P. złożył w przypisanym terminie odwołanie. Zdaniem Odwołującego, to błąd funkcjonariusza dokonującego obliczenia Jego odprawy spowodował niewłaściwe jej obliczenie. Gdyby wcześniej Odwołujący przypuszczał, że odprawa została obliczona niezgodnie z przepisami to stosowny wniosek złożyłby w terminie. K. P. podniósł, że wyjątkową okolicznością usprawiedliwiającą opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest "błąd funkcjonariusza", gdyż on żył ze świadomością, że odprawa była naliczona prawidłowo. Takie stanowisko Organu jest dla Niego niezrozumiałe i krzywdzące. Decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji nie zakwestionował faktu, iż przedmiotowa odprawa została błędnie ustalona i wypłacona. Nie zmienia to jednak faktu, iż 30 lipca 2007 r. upłynął 3-letni okres przedawnienia dochodzenia roszczenia z tytułu prawa do świadczenia pieniężnego w postaci odprawy. Nadto według Organu K. P. nie wykazał żadnych wyjątkowych okoliczności, które organ mógłby uznać za uzasadniające uwzględnienie przedawnienia. K. P. w związku z powyższą decyzją wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący ponownie podniósł, że to zachowanie pracowników Komendy Powiatowej Policji w K. doprowadziło do Jego pokrzywdzenia. Zdaniem Skarżącego niewłaściwa interpretacja przepisów przez pracowników policji nie może działać na Jego niekorzyść, a powinna zostać uwzględniona przy ocenie czy w niniejszej sprawie nie zachodzą wyjątkowe okoliczności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w oczywisty sposób zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej p.p.s.a.), Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie bezsporny jest fakt błędnego naliczenia przez Organy Policji wysokości odprawy K. P. Stosownie bowiem do art. 114 ust. 1 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje odprawę. Wysokość odprawy, zgodnie z art.115, jest uzależniona od okresu służby. K. P. przepracował w Policji 16 lat, 10 miesięcy i 15 dni, zatem winien otrzymać odprawę w wysokości 5 i 40% miesięcznego uposażenia. Bezsporne jest również przekroczenie przez Skarżącego terminu do dochodzenia roszczenia. Sporną kwestią jest natomiast to czy opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Podstawę materialno-prawną zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego go orzeczenia Komendanta Powiatowego Policji w K., stanowił przepis art. 107 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277), zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. 2. Organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Organy obu instancji, przyznając się do błędnego naliczenia odprawy, powołują się na instytucję przedawnienia, podnosząc jednocześnie, iż Skarżący nie wskazał wyjątkowych okoliczności, które uzasadniałyby nie uwzględnienie przedawnienia. Oceniając zaskarżone decyzje należy podkreślić, iż rozstrzygnięcia podejmowane na podstawie art. 107 ust. 2 ustawy o Policji mają charakter decyzji uznaniowych. Kontrolując decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego, Sąd bada, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organy przy ich wydaniu nie przekroczyły granic uznania i czy uzasadniły rozstrzygnięcia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można im postawić zarzutu dowolności. W ramach tak zakreślonej kontroli Sąd dokonuje oceny, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa) powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organy uczyniły użytek z przyznanych im uprawnień, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony (por. art. 10 § 1 i art. 77 kpa) w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organy na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. W ocenie Sądu, kwestionowane przez Skarżącą rozstrzygnięcie i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji nie odpowiadają powyższym kryteriom. W przedmiotowej sprawie Organy przede wszystkim pominęły naczelną zasadę postępowania, wyrażoną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej należy wyprowadzić m.in. obowiązek organu administracji publicznej do samokontroli przestrzegania prawa. Organy obowiązane są z urzędu działać na podstawie prawa, a zatem podejmując każdą czynność procesową obowiązane są zbadać jej zgodność z prawem. W razie ustalenia naruszenia przepisów prawa Organ obowiązany jest podjąć czynności w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Zasada prawdy obiektywnej ma kapitalny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Z zasady tej wynika obowiązek organów administracji "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą". Ustalenie stanu faktycznego przesądza o załatwieniu sprawy. Ustalając zatem zakres postępowania wyjaśniającego (art.77), organ obowiązany jest dążyć do ustalenia okoliczności faktycznych nie tylko mających znaczenie prawne dla realizacji interesu społecznego, ale w równej mierze i okoliczności faktycznych mających znaczenie prawne dla realizacji interesu indywidualnego. Nie może zatem w tym zakresie pozostać bierny, czekając na inicjatywę dowodową strony. Jednostronność postępowania wyjaśniającego, uwzględniającego tylko okoliczności faktyczne mające znaczenie prawne dla interesu społecznego, stanowi naruszenie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a więc jest działaniem naruszającym prawo (por. Komentarz- Kodeks postępowania administracyjnego, wydawnictwo C.H.Beck, B. Adamiak, J. Borkowski, str.65-74). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że organy obu instancji naruszyły powyższe regulacje, uchybiając nałożonemu na nie ustawowemu obowiązkowi podejmowania wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie, słuszny interes Skarżącego wymagał rzetelnego ustalenia okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na nie uwzględnienie przedawnienia. Organy autorytatywnie stwierdziły, że Skarżący w odwołaniu nie wskazał jakichkolwiek okoliczności, które uzasadniałaby nie uwzględnienie przedawnienia, nie wzywając nawet Skarżącego do wskazania, tychże okoliczności. Organy równocześnie uznały, iż żadnego znaczenia - w kwestii uznania bądź nie uznania przedawnienia - nie ma fakt, iż to Organ popełnił błąd w wyliczeniu wysokości odprawy Skarżącego, a Skarżący miał zaufanie do władzy. Skarżący o błędnym wyliczeniu wysokości odprawy nie wiedział. Gdy tylko taką wiedzę nabył, zasięgając opinii radcy prawnego, zwrócił się z wnioskiem do Komendanta Policji w K. o wypłacenie różnicy oraz przywrócenie terminu do zwrotu błędnie naliczonej kwoty odprawy. W myśl art. 8 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Natomiast stosownie do art. 9 kpa organy czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W ocenie Sądu, powyższe okoliczności uzasadniają stwierdzenie, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 k.p.a. Skutkiem tych zaniedbań organu było niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy oraz naruszenie prawa Skarżącego do prawidłowego, szczegółowego, merytorycznego rozpoznania indywidualnej sprawy, mającej dla Niego istotne znaczenie. Nadto powyższe zasady postępowania administracyjnego gwarantują Skarżącemu, że podejmowane przez Organ czynności są słuszne i zgodne z prawem. Dlatego też "błąd w wyliczeniu wysokości odprawy", popełniony przez Organ, który powinien stać na straży praworządności, a także niewiedza Skarżącego w tym zakresie są, zdaniem Sądu przesłankami, które należy wziąć pod uwagę, ustalając kwestię ewentualnego opóźnienia w dochodzeniu roszczenia. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien, mając na uwadze powyższe wskazania, raz jeszcze przeanalizować okoliczności sprawy i zbadać czy roszczenie Skarżącego zasługuje na uwzględnienie. W takim stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. /-/ I. Kucznerowicz /-/ E. Makosz-Frymus /-/ B. Popowska mb