IV SA/Po 309/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania R. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta M. L. z [...] listopada 2017 r. nr [...] Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] listopada 2017 r. R. S. (dalej też jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący") zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. o przyznanie pomocy na zakup obuwia oraz koszty przejazdu na zabiegi rehabilitacyjne. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, ustaleniu stanu faktycznego co do sytuacji Wnioskodawcy, jego dochodu, Prezydent M. L. (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") przywołaną wyżej decyzją z [...] listopada 2017 r., w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.; dalej w skrócie "u.p.s.") przyznał R. S. zasiłek celowy w wysokości [...] zł na dofinansowanie do kosztów przejazdu na leczenie rehabilitacyjne i obuwie, ustalając sposób wypłaty: gotówką i jej termin na [...] listopada 2017 r. Jednocześnie organ I instancji nadał tej decyzji z urzędu, ze względu na ważny interes strony, rygor natychmiastowej wykonalności w oparciu o przepis art. 108 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej w skrócie "k.p.a."). R. S. wniósł odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta, wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności, z uwagi na naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. Skarżący stwierdził, że wada powodująca nieważność decyzji z mocy prawa spowodowana została naruszeniem przepisów prawa polegającym na tym, że organ I instancji wyznaczył w decyzji inny, późniejszy termin jej wykonania, tj. wypłaty zasiłku, ustalając go na dzień [...] listopada 2017 r., a który to termin jest o 7 dni późniejszy niż termin odbioru decyzji. Z uwagi na to, że wypłata nie została dokonana w tym samym terminie co odbiór decyzji, nie został zachowany, wynikający z art. 108 § 1 k.p.a., nadany decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, co – zdaniem Skarżącego – czyni przedmiotową decyzję nieważną w świetle prawa. Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] listopada 2017 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2018 r. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że wbrew twierdzeniom Skarżącego nadanie decyzji "rygoru natychmiastowej wykonalności" ze względu na, jak w przedmiotowej sprawie, ważny interes strony, nie oznacza, że decyzja ma być bezwzględnie wykonana w dniu jej doręczenia stronie, a gdy sytuacja taka nie będzie miała miejsca, to decyzja z tym rygorem jest nieważna. Nie wynika to z art. 108 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym miejscu SKO podkreśliło, że opatrzenie decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności sprawia, iż obowiązki i uprawnienia, które zostały w niej ustalone, mogą być wykonane zanim jeszcze decyzja zyska trwałość właściwą decyzjom ostatecznym. Oznacza to, że decyzja nieostateczna, a więc taka, od której przysługuje odwołanie i nie minął termin do jego wniesienia, może być już mimo tego wykonana. Tak więc istota rygoru natychmiastowej wykonalności polega na tym, że decyzja nieostateczna staje się wykonalna, co oznacza istotne odstępstwo od ustanowionej w art. 130 § 1 i 2 k.p.a. zasady, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu i że wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. Organ II instancji podkreślił, że nadanie zaskarżonej decyzji, przyznającej Wnioskodawcy zasiłek celowy w wysokości [...] zł, rygoru natychmiastowej wykonalności oznaczało, że decyzja z [...] listopada 2017 r., odebrana przez Skarżącego w dniu [...] listopada 2017 r. mogła być wobec niego wykonana przed upływem terminu do wniesienia odwołania (2 grudnia 2017 r.) i przed rozpoznaniem tego odwołania. Ponadto SKO wyjaśniło, że uzyskało informację z MOPR w L., iż wyznaczenie terminu wypłaty zasiłku celowego po 7 dniach od jej doręczenia spowodowane było tym, iż wypłata ta odbywa się w gotówce, w kasie MOPR, gdyż Wnioskodawca nie posiada konta bankowego, a takich wypłat w kasie dziennie jest bardzo dużo, wobec tego konieczne jest zorganizowanie tych wypłat w kolejności wydawanych decyzji i nie było możliwości fizycznej zorganizowania tej wypłaty wcześniej, tak by uniknąć ogromnych kolejek i paraliżu pracy urzędu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO wniósł R. S., wskazując na naruszenie przepisów postępowania – tj. art. 7 w zw. z art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych – oraz wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji a także o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organy obu instancji. Przedmiot skargi, jak stwierdził dalej jej autor, wiąże się z dwom podstawowymi zarzutami: (1) nie został zachowany przez SKO ustawowy, 30-dniowy termin do załatwienia sprawy; (2) SKO utrzymało w mocy decyzję, co do której, pomimo nadanego rygoru, nie nastąpiło natychmiastowe wykonanie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO z [...] stycznia 2018 r. oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Prezydenta M. L. z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie zasiłku celowego, Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności któregokolwiek z tych aktów, względnie stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi organy obu instancji prawidłowo zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia, dotyczących zwłaszcza dochodu Wnioskodawcy oraz pozostałych relewantnych aspektów jego sytuacji życiowej. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań. Z przepisów art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769, z późn zm.; w skrócie "u.p.s.") wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy może być przyznany również w celu realizacji postanowień kontraktu socjalnego (art. 39a ust. 1 u.p.s.), osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (art. 40 ust. 1 u.p.s.), a także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 2 u.p.s.). Zaznaczyć trzeba, że decyzja o przyznaniu albo odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma dużą swobodę co do ustalenia treści jej rozstrzygnięcia, związaną z realizowaniem określonej, w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności, jest w stosunku do decyzji uznaniowych znacznie ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę (por. wyrok NSA z 21.06.2011 r., I OSK 1794/10 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie: "CBOSA"). W ocenie Sądu organy rozpatrujące przedmiotową sprawę powyższym zasadom nie uchybiły. W szczególności, jak to już wyżej wskazano, mając na względzie dyspozycję przepisów, których naruszenie zarzucił Skarżący, uznać należy, że organy w niezbędnym zakresie zebrały i prawidłowo oceniły materiał dowodowy. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że Skarżący spełniał przesłanki do przyznania żądanego świadczenia z pomocy społecznej – zasiłku celowego. Z prawidłowo poczynionych ustaleń organu I instancji wynika, że Skarżący samodzielnie prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe; nie posiada prawa do renty ani emerytury; legitymował się natomiast umiarkowanym stopień niepełnosprawności orzeczonym do [...] października 2017 r., przy czym, jak wynikało z oświadczenia Skarżącego, złożył on nowy wniosek i oczekiwał na komisję lekarską. Oceniając z kolei kwestię wysokości przyznanego zasiłku (80 zł), należy podkreślić, że w orzecznictwie wskazuje się, iż wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej, organ winien kierować się przesłankami ustawowymi, w tym m.in. wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., w myśl których rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wobec bowiem ograniczonych środków finansowych, organ nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc w zgłaszanej przez nie wysokości. Musi zatem przyjąć obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych (por. wyrok NSA z 02.08.2012 r., I OSK 407/12, CBOSA). W świetle powyższego wzięcie przez organ po uwagę, przy ustalaniu wysokości świadczenia, zasobów oraz możliwości Skarżącego, z jednej strony, jak i możliwości finansowych MOPR w L., z drugiej, uznać należy za działanie prawidłowe, a wysokość przyznanego świadczenia – za adekwatną do okoliczności sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wypada stwierdzić, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje fakt wydania przez organ II instancji decyzji po upływie terminu wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a. Godzi się zauważyć, iż zagwarantowaniu przestrzegania przez organy zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.) służą przepisy przyznające stronie prawo do wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia (art. 37 k.p.a.), a następnie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu administracji (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.), a także przepisy przewidujące odpowiedzialność pracownika organu administracji winnego naruszenia terminu załatwienia sprawy (zob. art. 38 k.p.a.). Natomiast podniesienie zarzutu naruszenia art. 35 § 3 lub art. 36 k.p.a. w skardze na akt administracyjny z reguły okazuje się chybione, z uwagi na wspomniany wyżej brak, co do zasady, wpływu takiego naruszenia na wynik sprawy. Należy bowiem podkreślić, że sąd administracyjny tylko wtedy może uchylić zaskarżony akt administracyjny z powodu naruszenia prawa procesowego, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Samo zaś rozpoznanie odwołania po terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. takich skutków nie wywołuje. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. należy wyjaśnić, że zgodnie z tym przepisem decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Ponadto rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie (art. 108 § 2 k.p.a.). Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna, mimo iż nie jest ostateczna. Należy przy tym przyjąć, że decyzja staje się natychmiast wykonalna z dniem wydania decyzji pisemnej lub z dniem ogłoszenia decyzji ustnej, gdy rygor został nadany w decyzji. Organ, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, nie jest uprawniony do określania, od kiedy decyzja jest wykonalna. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy, wbrew zarzutom skargi, do takiego nieuprawnionego określenia daty początkowej natychmiastowej wykonalności decyzji nie doszło. Wynika to już jasno z układu treści decyzji organu I instancji, w której określenie terminu wypłaty przyznanego świadczenia, poprzedzało rozstrzygnięcie w przedmiocie rygoru natychmiastowej wykonalności (argumentum a rubrica). W ocenie Sądu określenie w decyzji sposobu wypłaty przyznanego świadczenia ("gotówka") oraz terminu wypłaty ("[...].11.2017") pozostawało bez wpływu na natychmiastową wykonalność decyzji. Natychmiastowej wykonalności decyzji nie można bowiem utożsamiać z natychmiastową wypłatą przyznanego nią świadczenia. W ocenie Sądu wskazanie w decyzji daty wypłaty świadczenia stanowiło wyłącznie informację dla Skarżącego, że w tym dniu będą na pewno zabezpieczone w kasie MOPR środki pieniężne na wypłatę Skarżącemu kwoty przyznanego zasiłku. Ten sposób informowania jest działaniem w pełni racjonalnym, gdyż, jak wynika z wyjaśnień organu I instancji odpowiedzialnego za wypłatę świadczenia, wypłat gotówkowych w kasie MOPR w L. jest bardzo dużo i z tego względu konieczne jest zorganizowanie tych wypłat w kolejności wydawanych decyzji, a co za tym idzie – nie było możliwości fizycznej zorganizowania tej wypłaty wcześniej, tak by uniknąć ogromnych kolejek i paraliżu pracy urzędu. Ubocznie należy zauważyć, że organ nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, iż zasadniczo nie ma obowiązku tego uczynić, a już na pewno nie w każdym przypadku przyznania świadczenia. Zatem jeśli Skarżący domaga się niezwłocznej (tj. od razu w dniu doręczenia decyzji) wypłaty przyznanego świadczenia, to może rychło okazać się, iż kolejna decyzja zasiłkowa takim rygorem opatrzona nie zostanie, z uwagi na niemożność zadośćuczynienia ww. oczekiwaniu Skarżącego. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.