IV SA/Po 313/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant St. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi T. P. S.A. w W. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego, 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w P. na rzecz T.P. S.A. w W. 357 złotych ( trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/E.Kręcichwost – Durchowska /-/B. Popowska /-/P. Miładowski Nakazem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. nakazał T. P. S.A.: 1. wyposażyć wszystkie stanowiska związane z obsługą monitorów ekranowych zorganizowane w Salonie Sprzedaży w G., ul. R. [...] w krzesła wyposażone w podstawę co najmniej pięciopodporową z kółkami jezdnymi i możliwością obrotu wokół osi pionowej o 360°, wymiary oparcia i siedziska, zapewniające wygodną pozycję ciała i swobodę ruchów, regulację wysokości siedziska w zakresie 400-500 mm, licząc od podłogi, regulację wysokości oparcia oraz regulację pochylenia oparcia w zakresie: 5° do przodu i 30° do tyłu, wyprofilowane płyty siedziska i oparcia odpowiednie do naturalnego wygięcia kręgosłupa i odcinka udowego kończyn dolnych, podłokietniki oraz stoły zapewniające odpowiednią przestrzeń do umieszczenia nóg pod blatem 2. zapewnić odpowiednio wyposażone i wentylowane pomieszczenie przeznaczone do higienicznego przechowywania odzieży własnej i spożywania posiłków w Salonie Sprzedaży G., ul. R. [...] 3. zapewnić w Salonie Sprzedaży w G., ul. R. [...] pomieszczenie ubikacji o wysokości co najmniej 2,5 m2 4. przeprowadzić szkolenia okresowe z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy dla pracowników: D. J. (Salon Sprzedaży G.) Odwołanie od powyższego nakazu złożyła T. P. wskazując, iż zgodnie z § 4 ust. 2 załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., nr 169, poz. 1650 ze zm. – dalej rozporządzenie MPiPS) pracownicy zatrudnieni w pomieszczeniach biurowych mogą przechowywać swoją odzież w przeznaczonych do tego miejscach w pomieszczeniach pracy. Natomiast w świetle § 29 ust. 4 załącznika nr 3 do rozporządzenia MPiPS pracodawca, u którego wykonywane są praca wyłącznie o charakterze biurowym nie ma obowiązku zapewnienia pracownikom pomieszczenia do spożywania posiłków. Zdaniem skarżącej w świetle ww. przepisów, z uwagi, iż pracownicy wykonują wyłącznie prace biurowe, nie ma ona obowiązku zapewnienia pomieszczenia do przechowywania odzieży własnej i spożywania posiłków. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr 5111-91/09 Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż Inspektor Pracy wydając decyzję oparł się na obowiązujących przepisach prawa pracy w tym w szczególności na przepisie § 111 ust 1 rozporządzenia MPiPS oraz § 3 ust 2 załącznika do ww. rozporządzenia. Organ podniósł, iż zgodnie z powyższymi przepisami pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom pomieszczenia i urządzenia higieniczno - sanitarne, których rodzaj, ilość i wielkość powinny być dostosowane do liczby zatrudnionych pracowników, stosowanych technologii i rodzajów pracy oraz warunków, w jakich ta praca jest wykonywana. Kontrola przeprowadzona przez inspektora pracy wykazała, że pracownicy nie mają zapewnionych odpowiednich warunków zarówno do przechowywania odzieży własnej i służbowej jak również do higienicznego spożywania posiłków. Organ wyjaśnił, iż wprawdzie przepis § 3 ust 2 załącznika do rozporządzenia MPiPS dopuszcza możliwość spożywania posiłków i przechowywanie odzieży w jednym miejscu, a także przewiduje możliwość odstąpienia od spełnienia przez pracodawcę wymogów dotyczących pomieszczeń higieniczno - sanitarnych określonych w dalszej części Załącznika, to jednak przepis powyższy nie ma wpływu na obowiązek zapewnienia pracownikom odpowiednich niniejszych pomieszczeń dostosowanych do liczby zatrudnionych, rodzaju i warunków wykonywanej pracy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła T. P. podnosząc, iż ustawodawca wprowadził przepisy regulujące kwestię zorganizowania przez pracodawcę miejsca na szatnię dla pracowników oraz miejsca do spożywania posiłków. W ocenie skarżącej spełniła ona wymogi ustawodawcy w tym zakresie, a tym samym bezzasadny był nakaz Inspektora Pracy nakładający zobowiązanie w tym zakresie. Skarżąca w ślad za odwołaniem podkreśliła, iż w świetle § 4 ust 2 i § 29 ust. 4 załącznika nr 3 do rozporządzenia MPiPS, nie jest zobowiązana do zapewnienia pomieszczenia do przechowywania odzieży własnej i spożywania posiłków. Ponadto skarżąca podniosła, iż zaskarżona decyzja nie wskazała nawet przepisów prawa, z których wywiedziono obowiązek skarżącej i prawo Inspektora Pracy do wydania nakazu z dnia [...] stycznia 2009 r. co do punktu 2 w zakresie zapewnienia odpowiednio wyposażonego i wentylowanego pomieszczenia przeznaczonego do higienicznego przechowywania odzieży własnej i spożywania posiłków w Salonie Sprzedaży G. ul. R. [...]. Organ nie wskazał na jakie Rozporządzenie, w jakiej sprawie się powołuje, a przywołany publikator, numer i pozycja dotyczą przepisów ustawy kodeksu pracy, a nie rozporządzenia, w którym brak jest paragrafu 111. Skarżąca powołując się na orzecznictwo podniosła, iż przepis art. 107 § 1 i 3 Kpa zobowiązuje organ administracji do powołania w sentencji i uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej, czyli przepisów prawa materialnego, na których oparte jest rozstrzygnięcie i jest warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wskazując, iż warunki pracy w "salonie sprzedaży" w G. zostały szczegółowo opisane w protokole z kontroli przeprowadzonej przez inspektora pracy, których to ustaleń skarżąca nie kwestionowała i nie kwestionuje. Warunki te, uwzględniając charakter pracy związany ze sprzedażą produktów i usług, jak również obowiązek stosowania przez pracowników odzieży służbowej powoduje, że nie jest możliwe spożywanie posiłków przez pracowników na ich stanowiskach pracy, jak również przebieranie się w odzież służbową i przechowywanie własnej odzieży na stanowiskach pracy. Organ zauważył, iż nieprawdą jest, że pracownicy, których warunków pracy dotyczy zaskarżona decyzja wykonują prace o charakterze biurowym lub wyłącznie biurowym, co wiązać się mogłoby zgodnie z § 4 ust. 2 Załącznika do rozporządzenia MPiPS, z możliwością przechowywania swojej odzieży w przeznaczonych do tego miejscach w pomieszczeniach pracy. Pracą wykonywana przez pracowników salonu sprzedaży związana jest przede wszystkim z bezpośrednią obsługą klientów i sprzedażą usług i towarów, a więc jest to praca sprzedawcy, który wykonuje również różne czynności o charakterze biurowym. W takich okolicznościach w ocenie organu, pracownicy ci powinni mieć zapewnione odpowiednie do wykonywanej pracy pomieszczenia higieniczno-sanitarne, a więc co najmniej pomieszczenie do przebierania się i przechowywania odzieży własnej i służbowej oraz pomieszczenie przeznaczone do higienicznego spożywania posiłków. Organ odnosząc się do zarzutu, iż decyzja organu odwoławczego była obarczona wadami formalnymi, wskazał, że zaskarżona decyzja posiada wszystkie wskazane w art. 107 Kpa elementy tj. w szczególności podstawę prawną do jej wydania jak również uzasadnienie prawne i faktyczne. Błąd we wskazaniu publikatora przepisu, który był podstawą do wydania decyzji przez inspektora pracy jak również uzasadniał stanowisko organu odwoławczego w tej sprawie nie może mieć wpływu na wadliwość tej decyzji, tym bardziej, że uzasadnienie jest jednoznaczne i wskazuje na przepis, który był również wskazany w decyzji organu pierwszej instancji, jak również pomimo błędnego określenia publikatora jest całkowicie zrozumiały dla strony. Postanowieniem z dnia 12 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej ppsa), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z § 111 ust. 1 rozporządzenia MPiPS pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom pomieszczenia i urządzenia higienicznosanitarne, których rodzaj, ilość i wielkość powinny być dostosowane do liczby zatrudnionych pracowników, stosowanych technologii i rodzajów pracy oraz warunków, w jakich ta praca jest wykonywana. W ust. 2 ww. paragrafu natomiast określono, iż wymagania dla pomieszczeń i urządzeń higienicznosanitarnych określa załącznik nr 3 do rozporządzenia W myśl § 3 ust. 2 załącznika nr 3 do rozporządzenia MPiPS pracodawca zatrudniający do dwudziestu pracowników powinien zapewnić im co najmniej ustępy i umywalki, a także warunki do higienicznego przechowywania odzieży własnej (domowej), roboczej i ochronnej oraz do higienicznego spożywania posiłków. Jeżeli w zakładzie pracy takiego pracodawcy nie występują czynniki szkodliwe dla zdrowia i prace brudzące lub nie występują szczególne wymagania sanitarne, miejsca do spożywania posiłków, przechowywania odzieży oraz umywalki mogą znajdować się w jednym pomieszczeniu. Natomiast jak wynika z § 4 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia MPiPS odzież powinna być przechowywana w szatniach lub odpowiednio w pomieszczeniach, o których mowa w § 3 ust. 2. Obowiązku przechowywania odzieży w szatniach lub odpowiednich pomieszczeniach nie ma w sytuacji, gdy pracownicy zatrudnieni są w pomieszczeniach biurowych. W takiej sytuacji odzież może być przechowywana w przeznaczonych do tego miejscach w pomieszczeniach pracy (§ 4 ust. 2 załącznika nr 3 do rozporządzenia MPiPS). Zgodnie z § 29 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia MPiPS pracodawca zatrudniający powyżej dwudziestu pracowników na jednej zmianie powinien zapewnić pracownikom pomieszczenie do spożywania posiłków, zwane dalej "jadalnią". Powyższy obowiązek nie dotyczy zakładów pracy, w których wykonywane są prace wyłącznie o charakterze biurowym (§ 29 ust. 4 załącznika nr 3 do rozporządzenia MPiPS). W niniejszej sprawie organ nakładając na skarżącą obowiązek zapewnienia odpowiednio wyposażonego i wentylowanego pomieszczenia przeznaczonego do higienicznego przechowywania odzieży własnej i spożywania posiłków powołał się m.in. na § 3 ust. 2 załącznika nr 3 do rozporządzenia MPiPS. Organ I instancji w swoim orzeczeniu w żadnym stopniu nie wskazał dlaczego ww. przepis w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie, a nie znajdują zastosowania przepisy § 4 ust 2 i § 29 ust. 4 załącznika nr 3 do rozporządzenia MPiPS. W tym miejscu wskazać należy, iż użyte w tych przepisach sformułowania tzn. "pracownicy zatrudnieni są w pomieszczeniach biurowych" czy "wykonywane są prace wyłącznie o charakterze biurowym" wymagają ustalenia czy pracownicy wykonują prace w pomieszczeniach biurowych i czy wykonują prace wyłącznie o charakterze biurowym. Wyjaśnienie powyższego wymaga szczególnie wnikliwej oceny konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria. Ponadto konieczne jest, aby ta ocena znalazła należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Podkreślenia wymaga, iż na każdym etapie postępowania administracyjnego organ zobowiązany jest do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa), należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem tego postępowania (art. 9 Kpa). Organ musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 Kpa). Realizacja przez organ tych zasad powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji stanowi naruszenie przepisu art. 11 i art. 107 § 3 Kpa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienia decyzji zarówno organu odwoławczego jaki i organu I instancji nie spełniają powyższych wymagań. Uzasadnienie organu I instancji w przedmiotowej sprawie ogranicza się wyłącznie do wskazania przepisów prawa. Natomiast organ II instancji w swoim uzasadnieniu poza przytoczenia treści przepisów podniósł, iż w identycznym stanie faktycznym została wydana inna decyzja której strona nie kwestionowała. Przy czym w pierwszej kolejności należy zauważyć, iż kwestia, że strona nie wykorzystała swoich uprawnień do zaskarżenia innego rozstrzygnięcie, nie rozstrzygającego zagadnienia wstępnego, nie ma żadnego znaczenia przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Ponadto samo przywołanie treści przepisu w uzasadnieniu decyzji, bez jakiegokolwiek odniesienia się do stanu faktycznego sprawy, nie spełnia warunków uzasadnienia prawnego decyzji. W niniejszej sprawie organy również nie wskazały na jakiej podstawie uznały określone okoliczności. Co prawda organ odwoławczy w swoim uzasadnieniu wskazuje na przeprowadzoną kontrolę, to jednakże powyższego w świetle postawionych w odwołaniu zarzutów nie można uznać za wystarczające. W tym miejscy podnieść należy, iż organ odwoławczy naruszył również jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego tj. zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Postępowania odwoławczego prowadzonego w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodnie z zawartą w art. 15 Kpa zasadą dwuinstancyjności, jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy w pełnym jej zakresie. W wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r.(sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. W niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego wymogów tych nie spełnia. Organ w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. Podnieść należy, że w odwołaniu skarżąca wyraźnie wskazała, na treść konkretnych unormowań prawnych, które jej zdaniem powodują, iż nie jest zobowiązana do zapewnienia pomieszczenia do przechowywania odzieży własnej i spożywania posiłków. Natomiast organ odwoławczy w żadnym stopniu do powyższego się nie ustosunkował. Co prawda próbę uzasadnienia wydanej decyzji podjął organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wskazując w niej, że pracą wykonywana przez pracowników salonu sprzedaży związana jest przede wszystkim z bezpośrednią obsługą klientów i sprzedażą usług i towarów, a więc jest to praca sprzedawcy, który wykonuje również różne czynności o charakterze biurowym, to jednakże powyższego nie można uznać za prawidłowe. Po pierwsze wskazać należy, iż próba uzasadnienia rozstrzygnięcia w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 Kpa. Pismo procesowe nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących rozważań w zakresie podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności sprawy. Pomimo powyższej próby również w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy poprzestał na ogólnikowym stwierdzeniu, iż pracownicy skarżącej są głównie sprzedawcami, którzy wykonują również czynności biurowe. Z powyższego wynika, iż zdaniem organu skarżącej nie można zaliczyć do zakładów pracy, w których wykonywane są prace wyłącznie o charakterze biurowym. Jednakże również w odpowiedzi na skargę organ nie wskazał dowodów na którym oparł niniejsze twierdzenie. W przedmiotowej sprawie organ prowadził postępowanie dowodowe obejmujące m.in. kontrole, przesłuchania świadków. Jednakże pomimo prowadzonego postępowania organy w swoich rozstrzygnięciach nie wskazały na podstawie jakich dowodów wydały rozstrzygnięcie w sprawie. Ponadto z treści uzasadnienia zarówno organu I jak i II instancji w żądnym stopniu nie wynika, czy mamy do czynienia z zakładem pracy zatrudniającym do dwudziestu pracowników czy też powyżej dwudziestu pracowników co mam istotne znaczenie do ustalenia jaki przepis w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie. W tym miejscu zauważyć należy, iż Sąd nie przesądza okoliczności czy skarżąca jest obowiązana do zapewnienia pracownikom dodatkowego pomieszczenia do przechowywania odzieży własnej i spożywania posiłków. Powyższych ustaleń musi dokonać organ administracyjny dając następnie temu wyraz w należycie sporządzonym uzasadnieniu. Sąd administracyjny nie jest uprawniony, ani też władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Rozpoznając sprawę ponownie organ w pierwszej kolejności jednoznacznie ustali jakie przepisy w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie. Następnie organ dokona subsumcji ustalonego stanu faktycznego do przepisów prawa dając temu wyraz w należycie sporządzonym tj. uwzględniającym uwagi sądu, uzasadnieniu. Podsumowując powyższe uwagi Sąd uznaje, że w sprawie zaistniały naruszenia prawa procesowego, które zdaniem Sądu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, w oparciu o przepisy art. 145 § 1 lit. c oraz art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł, na podstawie art. 200 ppsa. /-/ P. Miładowski /-/ B. Popowska /-/ E. Kręcichwost -Durchowska mb