IV SA/Po 317/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi D. R., S. R. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 16 listopada 2016 r. nr [...]; 2. nakazuje ściągnąć od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarbu Państwa – Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę [...]zł (pięćset złotych) tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi; 3. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących D. R., S. R. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] dnia 17 lutego 2017 r., po rozpoznaniu odwołania D. i S. R. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 16 listopada 2016 r. Nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wskazaną decyzją PINB dla powiatu p. nakazał D. i S. R. jako współwłaścicielom działki nr [...] rozbiórkę - wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę - jednorodzinnego budynku mieszkalnego (część prawa) położonego przy ul. [...] w R. , w gminie K.. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 31 stycznia 2003 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego "w sprawie zabudowy na działce nr [...] w R. ul. [...], gm. K.". Z oględzin nieruchomości z dnia 11 lutego 2003 r. wynikało, iż "na przedmiotowej działce od 2001 r. trwa budowa budynku mieszkalnego bliźniaczego którego inwestorami są D. i S. R. oraz T. K.. Segment lewy zamieszkały, prawy - roboty wykończeniowe. Budowa przerwana przez inwestorów". W trakcie oględzin "Inwestorzy przedstawili decyzję pozwolenia na budowę nr [...] wydaną przez Starostę P. z 14. 08. 2001 r. oraz niezatwierdzoną dokumentację techniczną", zaś S. R. oświadczył, że "(...) uzyskał informację ze Starostwa Powiatowego, że na w/w budowę Starostwo nie wydawało pozwolenia na budowę". Ponadto stwierdzono odstępstwa od przedstawionej dokumentacji w obrysie budynku jak i w układzie ścian wewnątrz budynku oraz elewacji. W toku postępowania Starosta P. wyjaśnił że: Starostwo nie wydawało pozwolenia na budowę na dz. nr ewid. [...] w R. na rzecz D. i S. R. i T. K. lub innych osób. Mimo tego w oparciu o przepisy art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w ówczesnym brzmieniu) PINB dla powiatu poznańskiego postanowieniem z dnia 1.09.2003 r.: 1) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, następnie 2) decyzja z dnia 2 września 2003 r., nałożył na inwestorów obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie "dokumentacji inwentaryzacyjno-sprawdzającej budynku mieszkalnego dwurodzinnego (...)". Po wykonaniu tych obowiązków postępowanie obejmujące swym zakresem obydwa segmenty (tj. obie części: lewą i prawą) budynku zostało przez Organ rozdzielone i w przypadku segmentu prawego decyzją organu nadzoru budowlanego I instancji z dnia 17 listopada 2003 r. zatwierdzony został - przedstawiony przez D. i S. R. - projekt budowlany zamienny jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy) oraz udzielono inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z tą budową. Jednakże nieważność tej ostatnio wspomnianej decyzji Organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego stwierdził - na wniosek B. K. - decyzją z dnia 9 lipca 2010 r. (sygn. [...]). Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 sierpnia 2010 r. (sygn. [...]), a skargę na tę decyzję oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2011 r. (VII SA/Wa [...]). Konsekwencją wyeliminowania z obrotu prawnego wspomnianej decyzji administracyjnej było powstanie po stronie Organu I instancji obowiązku przeprowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy art. 48 Prawo budowlane w przedmiocie legalności budowy prawego segmentu przedmiotowego budynku mieszkalnego. Organ wydał w dniu 6 lutego 2012 r. postanowienie, którym nakazał D. i S. R. - na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego (w ówczesnym brzmieniu) - przedstawienie dokumentów szczegółowo wymienionych w rozstrzygnięciu tego postanowienia (ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, cztery egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Postanowieniem z dnia 5 marca 2012 r. Organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie legalności części prawej jednorodzinnego budynku mieszkalnego do czasu rozstrzygnięcia wstępnego tj. wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W dniu 3 sierpnia 2016 r. Organ I instancji wydał postanowienie, którym podjął z urzędu postępowanie administracyjne. Stało się tak dlatego, że Burmistrz Miasta i Gminy K. w piśmie z dnia 8 marca 2016 r. poinformował go, iż "(...) w dniu 3 grudnia 2015 r. wydana została decyzja Burmistrza Miasta i Gminy K. nr [...] ustalająca warunki zabudowy w przedmiotowej sprawie" oraz, że "Z dniem 18 lutego 2016 roku decyzja stała się ostateczna". Następnie, po dochowaniu obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. oraz wobec faktu nieprzedstawienia przez D. i S. R. żadnego z dokumentów określonych w postanowieniu z dnia 6 lutego 2012 r. PINB dla powiatu p. wydał decyzję o nakazie rozbiórki. Od tej decyzji odwołali się D. i S. R., którzy wyjaśnili, że z uwagi na Ich stan zdrowia nie mogli dopełnić obowiązków zmierzających do zalegalizowania samowoli budowlanej, o których mowa w postanowieniu z dnia 6 lutego 2012 r. Odwołujący wskazali, że otrzymali jedynie decyzję o warunkach zabudowy i zaznaczyli, że określony w postanowieniu z dnia 6 lutego 2012 r. termin do wykonania obowiązków był zbyt krótki. Ponadto podnieśli, że Skarżący cierpi na chorobę Parkinsona i zaburzenia pamięci, natomiast jego małżonka jest po wycięciu węzłów chłonnych z uwagi na raka. Pobyty w szpitalach udokumentowano w załącznikach do odwołania. W ocenie Odwołujących wydając decyzję o rozbiórce PINB nie wziął pod uwagę, że jest to Ich jedyne miejsce zamieszkania, są osobami starszymi i bardzo zależy Im na zalegalizowaniu budynku. Z tych powodów wnieśli o "otworzenie drogi do uzupełnienia wymaganej prawem dokumentacji budowlanej i wyznaczenie nowego terminu". W toku postępowania odwoławczego D. i S. R. uzupełnili wniesione odwołanie, przedkładając opinię z dnia 25 marca 2014 r. Gminnego Rzecznika Osób Niepełnosprawnych w K.. W dokumencie tym opisano pogarszający się stan zdrowia obojga odwołujących się małżonków oraz ich trudna sytuacja materialna i życiowa. Utrzymując w mocy decyzję I instancji, Inspektor Nadzoru Budowlanego w pierwszej kolejności stwierdził, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest załatwienie "sprawy wybudowania prawego segmentu budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę" w oparciu o przepisy art. 48 prawa budowalnego. Podobnie jak przesłanki tak też i treść nakazów wydanych przez organy nadzoru budowlanego na poszczególnych etapach tego postępowania oraz konsekwencje ich realizacji zostały precyzyjnie określone przez ustawodawcę w przepisach art. 48-49 prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy jako przejaw prawidłowej realizacji obowiązku załatwienia "sprawy wybudowania prawego segmentu budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę" w oparciu o przepisy art. 48 prawa budowlanego ocenił wydanie w tej sprawie przez PINB dla powiatu p. postanowienia z dnia 6 lutego 2012 r. i nałożenie na D. i S. R. obowiązków szczegółowo określonych w rozstrzygnięciu tego postanowienia. W ocenie WWINB choć - istotnie - na pierwszy rzut oka termin do przedłożenia dokumentów określonych w tym postanowieniu mógł wydawać się trudny do zachowania, to jednak już niecały miesiąc po wydaniu tego postanowienia (tj. w dniu 5 marca 2012 r.) niniejsze postępowanie administracyjne zostało zawieszone przez organ I instancji. Wziąwszy zatem to pod uwagę oraz bezsporny fakt, iż postępowanie zostało podjęte w dniu 3 sierpnia 2016 r., należało stwierdzić, iż D. i S. R. mieli de facto ponad cztery i pół roku na przedłożenie dokumentów określonych w rozstrzygnięciu postanowienia z dnia 6 lutego 2012 r. Jednakże mimo upływu kolejnych trzech miesięcy Inwestorzy nie przedłożyli nawet ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 3 grudnia 2015 r. (sygn. [...]) o ustaleniu im warunków zabudowy dla budowy stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego, by już nie wspomnieć o czterech egzemplarzach projektu budowlanego i ich oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym stanie rzeczy i wobec jasnej i niedwuznacznej treści art. 48 ust. 4 prawa budowalnego ustawowym obowiązkiem PINB dla powiatu p. stało się zastosowanie do załatwienia tej sprawy art. 48 ust. 1 tej ustawy. Ponadto wskazano, że pomimo zrozumienia Organu odwoławczego dla trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej adresatów nakazu wydanego w tej sprawie administracyjnej, ustawodawca nie przewidział żadnej prawnej możliwości odstąpienia z tych przyczyn przez Organy nadzoru budowlanego od zastosowania przepisów art. 48 prawa budowlanego bądź - w razie niewykonania obowiązków określonych w art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy - odstąpienia od nakazu rozbiórki obiektu budowlanego Skargę na decyzję WWINB wywiedli do tut. S. D. i S. R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego w niniejszej sprawie. Przedmiotowej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy) poprzez naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez zaniechanie ustalenia, że postanowienie z dnia 3 sierpnia 2016 r. w przedmiocie podjęcia postępowania skarżący otrzymali już po terminie 30 dni na wykonanie zakreślonych im obowiązków postanowieniem organu I instancji z dnia 6 lutego 2012 r. a organ I instancji w takiej sytuacji nie przedłużył z urzędu skarżącym terminu procesowego na wykonanie dalszych obowiązków niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej, skoro PINB dla powiatu p. jako organ I instancji zakreślił skarżącym termin 30 dni, a zawiesił postępowanie postanowieniem w dniu 5 marca 2012 r., czym przerwał termin na spełnienie obowiązków w 25 dniu jego biegu, co sprawiło, że skarżący odbierając postanowienie z dnia 3 sierpnia 2016 r. w dniu 8 sierpnia 2016 r, byli już po terminie na wykonanie swych obowiązków, w tym również na złożenie wniosku o przedłużenie im terminu na ich wykonanie, a także poprzez zaniechanie ustalenia, że organ I instancji w postanowieniu z dnia 6 lutego 2012 r. nie pouczył stron, iż termin 30 dni jest terminem procesowym i mogą one wnioskować o jego przedłużenie; 2. naruszenie art. 48 ust 2 i 3 Prawo budowlane poprzez zaniechanie ustalenia, że zakreślony przez organ I instancji postanowieniem z dnia 6 lutego 2012 r. termin 30 dni na wykonanie przez skarżących obowiązków legalizacji samowoli budowlanej był terminem ustalonym dowolnie, pozornym i w sposób wręcz uniemożliwiającym stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków albowiem organ I instancji sam w uzasadnieniu tego niezaskarżalnego postanowienia wskazał, że konieczna jest decyzja o warunkach zabudowy dla działki strony. Organ I instancji zna prawo, w tym k.p.a oraz ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie tok postępowania, przy nie wnoszeniu środków zaskarżenia, zmierzający do wydania samej decyzji o warunkach zabudowy to minimum 2 miesiące, a skarżący mieli wykonać jeszcze 2 dodatkowe obowiązki: przedłożyć 4 komplety dokumentacji projektowej i oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane od wszystkich pozostałych współwłaścicieli; 3. naruszenie art. 138 § 2 kpa, poprzez nie uchylenie decyzji organu I instancji w całości i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej: p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 16 listopada 2016 r., nakazująca D. i S. R. jako współwłaścicielom działki nr [...] rozbiórkę - wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę - jednorodzinnego budynku mieszkalnego (część prawa) położonego przy ul. [...] w R., w gminie K.. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt, iż skarżący zrealizowali samowolnie jednorodzinny budynek mieszkalny, na który winni przed rozpoczęciem inwestycji uzyskać stosowne pozwolenie na budowę. W świetle powyższego w realiach niniejszej sprawy zastosowanie dla procedury legalizacyjnej oraz ewentualnego nakazu rozbiórki znajdą przepisy instytucji z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej jako "p.b."). O ile organy trafnie wskazały na obowiązek zastosowania wspomnianej regulacji prawnej, o tyle już przeprowadzona przez Sąd kontrola postępowania wykazała, że ustalenia organów nadzoru budowlanego nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. W przypadku gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę takiego obiektu (art. 48 ust. 1). Jest to sankcja najdotkliwsza i najdalej idąca, jednak przed jej orzeczeniem organ nadzoru budowlanego jest obowiązany przeprowadzić postępowanie umożliwiające sprawcy samowoli budowlanej legalizację wzniesionego obiektu. Legalizacja ta jest procesem wieloetapowym. Od zasady, że obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlega rozbiórce ustawodawca przewidział wyjątek, wskazany w ust. 2 art. 48 ustawy, dopuszczając możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Przepis ten stanowi, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. (ust 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust 4). Wskazać należy, że przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi złagodzenie rygoryzmu prawnego wynikającego z ust. 1 art. 48, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego umożliwia bowiem przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z tym przepisem, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, lecz zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i bez naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonania określonych obowiązków umożliwiających zalegalizowanie inwestycji. W niniejszej sprawie bezspornym jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu na którym został wybudowany budynek mieszkalny. W takim przypadku warunkiem legalizacji budowy jest jej zgodność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku, w którym wszczęto postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, a dla obszaru lokalizacji inwestycji nie ma planu miejscowego, jak też nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, konieczne będzie uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. rozstrzygnięcie sprawy warunków zabudowy. Od takiego rozstrzygnięcia zależy bowiem możliwość ustalenia zgodności samowoli z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 października 2010 r., II SA/Kr 98/10, LEX nr 753720). Organ nadzoru budowlanego powinien więc zawiesić postępowanie prowadzone w sprawie samowoli budowlanej i – kierując się dyspozycją art. 100 § 1 k.p.a. – wystąpić do właściwego organu, o którym mowa w art. 60 u.p.z.p. (tj. do wójta, burmistrza, prezydenta miasta, względnie – w przypadku terenów zamkniętych – do wojewody) o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego (tj. o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy) lub wezwać do tego stronę w wyznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już wcześniej zwróciła się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jako zasadę powinno się przyjmować zawieszenie postępowania w celu umożliwienia stronie wystąpienia o decyzję w sprawie warunków zabudowy i podjęcie postępowania po wydaniu decyzji w tym przedmiocie. Warto też zauważyć, że nieznajomość prawa powoduje niekiedy, iż inwestor w odpowiednim czasie nie kwestionuje w trybie prawnym niekorzystnej dla niego decyzji o warunkach zabudowy, co według literalnej wykładni skutkuje orzeczeniem o rozbiórce. Jednak jeżeli organ budowlany w toku własnego postępowania uzyskał wiedzę wystarczającą do uznania, że obiekt objęty postępowaniem znajduje się na terenie zabudowanym, i to w taki sposób, że nie narusza to przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie powinien orzec o nakazie rozbiórki (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 listopada 2013 r., II SA/Gl 909/13, CBOSA). W niniejszej sprawie postanowieniem PINB dla powiatu p. z dnia 06 lutego 2012 r. nałożono na D. i S. R. obowiązek przedłożenia: 1. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy; 2. w przypadku uzyskania powyższej decyzji, dostarczyć: a) 4 egzemplarze projektu budowalnego wraz z opinią dotyczącą stanu technicznego budowli oraz zaświadczenie o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego b) oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością. Punkty 2 i 3 wykonać w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Powyższe postanowienie zostało doręczone Skarżącym w dniu 09 lutego 2012 r. Natomiast w dniu 05 marca 2012 r. PINB zawiesił postępowanie w sprawie do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że postanowienie z dnia 06 lutego 2012 r. było od samego początku niewykonalne. Albowiem organ nałożył na Skarżących obowiązek wykonania punktu 2 i 3 w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, jednocześnie uzależniając wykonanie tego obowiązku od otrzymania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W tym miejscu godzi się organom wskazać, że nie jest fizycznie możliwe uzyskanie w postępowaniu legalizacyjnym decyzji o warunkach zabudowy w terminie 30 dni, mając na uwadze, że wniosek o wydanie tejże decyzji został złożony dopiero po zobowiązaniu Skarżących do jej przedłożenia (konkretnie w dniu 29 lutego 2012 r.). Po drugie organ winien mieć na względzie, że sprawa toczyła się od lat, a skonfliktowany ze skarżącymi sąsiad utrudniał i przedłużał postępowanie. W ocenie Sądu ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie w art. 48 ust. 3 p.b. sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Ustalenie tego terminu pozostawiono zatem uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Termin ten musi być wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków. Termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jest więc terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego. Konsekwencją tego zaś jest okoliczność, że może on być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli, bądź też może zostać wydłużony na żądanie strony, jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. W zakresie rozstrzygnięcia w przedmiocie przedłużenia tego terminu organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r., sygn. II OSK 2290/15, Legalis nr 1649532). PINB dla powiatu p. nie dość, że nałożył na stronę termin niemożliwy do wykonania, to jeszcze nie pouczył stron o możliwości złożenia wniosku o jego przedłużenie. Istotne ponadto jest to, że zawieszając postepowanie w sprawie w dniu 05.03.2012 r. zawieszony został jednocześnie termin do wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 06.02.2012 r., który jeszcze nie upłynął (5 dni). Termin ten zaczął biec z dniem podjęcia zawieszonego postępowania tj. 03.08.2016 r., jednakże Skarżący dowiedzieli się o tym w dniu 08.08.2016 r., (tj. w ostatnim dniu terminu). Mając na względzie powyższe, nie do zaakceptowania jest stanowisko organu odwoławczego, w którym wskazuje, że co prawda termin do przedłożenia dokumentów określonych w postanowieniu był trudny do zachowania, jednak D. i S. R. mieli de facto ponad cztery i pół roku na przedłożenie dokumentów określonych w rozstrzygnięciu postanowienia PINB. Otóż należy zauważyć, iż legalizacja obiektu budowlanego przebiega dwustopniowo. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy w myśl obowiązujących przepisów prawa, legalizacja danego obiektu budowlanego jest dopuszczalna. W pierwszej kolejności organ administracyjny winien ustalić czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wypadku pozytywnych ustaleń w powyższym zakresie organ administracyjny przystępuje do czynności składających się na tryb legalizacyjny. A zatem dopiero po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy z dnia 03.12.2015 r., Organ winien podjąć postepowanie w sprawie i po stwierdzeniu zgodności decyzji z inwestycją, wyznaczyć nowy termin do przedłożenia brakującej dokumentacji projektowej i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością. Nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Niemożność wykazania zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy, nie pozwala na legalizację takiego obiektu. Natomiast taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Organy obu instancji nie dokonały oceny postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 prawa budowlanego. Analizując to rozstrzygnięcie na gruncie przepisów procesowych zauważyć należy, że w sprawie miało miejsce naruszenie art. 10 kpa. Organy mają obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Skoro w niniejszej sprawie dochodzi do sytuacji, że strona otrzymuje postanowienie niewykonalne, a konsekwencją tego jest wydanie decyzji o nakazie rozbiórki, to ma miejsce naruszenie prawa w trakcie postępowania, które nie pozwala na uznanie zapadłej w jego trakcie decyzji, jako legalnej. Przed wydaniem nakazu rozbiórki należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W każdym jednak przypadku przed podjęciem decyzji nakazującej rozbiórkę organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wobec powyższego należy stwierdzić, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy organy administracji nie dokonały rzetelnej i wyczerpującej oceny, czy budowa przez skarżącego przedmiotowego budynku mieszkalnego jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Należy podkreślić, że organy nadzoru budowlanego nie dysponując materiałem wskazującym w sposób jednoznaczny na brak spełnienia przesłanki dopuszczającej legalizację samowoli budowlanej, o której mowa w akt. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a p.b., nie mogły odstąpić od wydania postanowienia zobowiązującego inwestora do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b. W konsekwencji przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 48 ust. 2 i 3 p.b. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie należy stwierdzić, że wbrew stanowisku organu drugiej instancji, wyrażonym w zaskarżonej decyzji, organy administracji nie podjęły wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz konsekwentnie załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organy nadzoru budowlanego, prowadzące rozpatrywaną sprawę, nie zebrały zatem w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Tym samym należy uznać, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Konsekwentnie należy uznać, że uzasadnienie faktyczne skarżonej decyzji nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to nie wskazuje bowiem wszystkich istotnych faktów, które organ uznał za udowodnione, ani dowodów, na których się oparł. Organ II instancji nie ustosunkował się również do wszystkich zarzutów odwołania oraz do wniosku o wyznaczenie nowego terminu do wykonania nałożonych na stronę obowiązków. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję organu pierwszej instancji w uznaniu, iż uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając koszty zastępstwa prawnego, ustalone według stawki opłat określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.), powiększone o kwotę opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie poczynione wyżej uwagi odnośnie wykładni art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W szczególności wyznaczy skarżącym nowy termin do złożenia niezbędnych dokumentów, wystarczający na skuteczne zrealizowanie nałożonych na nich obowiązków.