II OSK 2290/15

Dnia 11 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 317/15 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE: Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 317/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, oddalił skargę J. T. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: W wyniku kontroli dokonanej w dniu 20.06.2012r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach, zwanego dalej: "PINB w Kielcach", organ ten stwierdził, że na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w M. znajduje się wytwórnia betonu [...]. Obecny podczas kontroli właściciel zakładu – J. T., zwany dalej: "skarżącym", oświadczył, że betoniarnia istnieje od stycznia 2011r., a roboty budowlane związane z powstaniem tej inwestycji zostały wykonane bez dopełnienia czynności formalno - prawnych. Zgodnie z planem miejscowym, tj. uchwałą nr [...] z dnia [...].12.2008r. (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego nr 49, poz. 711 z dnia 3.03.2009r.), zwaną dalej m.p.z.p. teren spornej inwestycji, po południowej stronie ul. [...] w M. oznaczony jest w m.p.z.p. symbolem [...] i sięga około 80 m w kierunku południowym od tej ulicy. Ustaleniami m.p.z.p. są to tereny istniejącej i projektowanej zabudowy produkcyjnej i magazynowej. Kolejne zaś 130 m terenu w kierunku południowym od strony ul. [...] oznaczone są w m.p.z.p. symbolem [...] o podstawowym przeznaczeniu rolniczym. Tym samym przedmiotowa betoniarnia zlokalizowana jest w pasie terenu ok. 240 m w kierunku południowym od ul. [...], znajdując się częściowo na terenach rolnych. W dniu 18.05.2012r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany nr 3 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zgodnie z którymi teren oznaczony symbolem [...] przewidziany został pod projektowane tereny usług komercyjnych. PINB w Kielcach postanowieniem z dnia [...].10.2013r., nakazał skarżącemu wstrzymać roboty budowlane związane z budową wytwórni betonu na ww. działkach oraz nałożył na tego inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31.05.2014r. określonych w tym rozstrzygnięciu dokumentów. W podstawie prawnej powołano art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej: "Prawem budowlanym". Pismem z dnia 26.05.2014r. skarżący wniósł o przedłużenie terminu niezbędnego dla przedłożenia dokumentów niezbędnych dla legalizacji. Postanowieniem z dnia [...].06.2014r. PINB w Kielcach odmówił zmiany ww. postanowienia w części dotyczącej terminu. Decyzją z dnia [...].07.2014r., PINB w Kielcach nakazał skarżącemu dokonanie rozbiórki zrealizowanej samowolnie wytwórni betonu na ww. działkach – z uwagi na brak przedłożenia przez inwestora żądanych dokumentów. Decyzją z dnia [...].10.2014r., Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, zwany dalej: "ŚWINB w Kielcach", po rozpatrzeniu odwołania J. T., uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazano, że organ I instancji winien zawiadomić strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w wyznaczonym terminie i dopiero po upływie tego terminu wydać stosowne rozstrzygnięcie. W toku ponownego postępowania organ I instancji zastosował się do zaleceń organu odwoławczego, przesyłając stronom stosowne zawiadomienia z dnia 21.10.2014r. Następnie decyzją z dnia [...].11.2014r. nakazano skarżącemu dokonanie rozbiórki zrealizowanej samowolnie wytwórni betonu na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w M., w skład której wchodzą: węzeł betoniarski składający się z mieszalnika betonu, silosów na cement, waga kruszywa, podajnik kruszywa, zasieki na kruszywo oraz dojazdu technologicznego wraz z placem manewrowo – postojowym, kontenerowego obiektu socjalno - biurowego z parkingiem samochodów osobowych, portierni, wagi samochodowej - najazdowej oraz przyłączy: elektrycznego i wodociągowego. W podstawie prawnej powołano art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wskazano, że inwestor nie przedłożył jakichkolwiek dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnie wybudowanej wytwórni betonu. Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący, zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 10 § 1, art. 7 w związku z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 7 w związku z art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. Mając na względzie powyższe, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przedłużenie terminu do dostarczenia dokumentów niezbędnych do legalizacji, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez nienakazywanie rozbiórki przedmiotowej wytwórni betonu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przedłużenie terminu do dostarczenia dokumentów niezbędnych do legalizacji. Decyzją z dnia [...].02.2015r. znak: [...] ŚWINB w Kielcach, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia podkreślił, że dokonane przez organ I instancji ustalenia znajdują potwierdzenie w przeprowadzonych dowodach, zebranych i ocenionych stosownie do przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ II instancji podkreślił ponadto, że jakkolwiek inwestorowi umożliwiono zalegalizowanie dokonanej samowoli budowlanej, to w wyznaczonym terminie nie przedłożono żądanych dokumentów. W konsekwencji należało wydać nakaz rozbiórki przedmiotowej betoniarni – zrealizowanej bez pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano na brak podstaw do przedłużenia inwestorowi terminu do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji. W terminie tym inwestor nie przedłożył bowiem żądanych dokumentów oraz nie wskazał okoliczności usprawiedliwiających takie działanie. Jeśli chodzi zaś o zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., to przed wydaniem zakwestionowanej decyzji organ I instancji pismem z dnia 21.01.2014r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów w terminie czternastu dni od dnia doręczenia tego zawiadomienia, z jednoczesnym pouczeniem, że po upływie tego terminu sprawa zostanie rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach. Organ wskzał, że w terminie tym skarżący nie złożył jednak żadnych wniosków o dokonanie czynności procesowych. Ponadto w odwołaniu w żaden sposób nie wskazano, jakich czynności procesowych nie dokonano poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z materiałem dowodowym i jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Za bezpodstawny uznano również zarzut niewskazania w zaskarżonej decyzji terminu wyznaczonego do wykonania rozbiórki z uwagi na to, że przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie daje takiej możliwości, a decyzja wydana w tym trybie jest wykonalna z chwilą jej ostateczności. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1/ art. 10 § 1 k.p.a. – poprzez niezawiadomienie inwestora o zebraniu w sprawie materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania ewentualnych wniosków, uwag lub zastrzeżeń, które to uchybienie skutkowało uniemożliwieniem skarżącemu dokonania jakichkolwiek czynności procesowych, 2/ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez niedokonanie przez organ I instancji w wystarczającym stopniu analizy niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności skutkujących nie uwzględnieniem wniosku skarżącego o przedłużenie terminu na przedłożenie wymaganych postanowieniem z dnia [...].10.2013r. dokumentów, 3/ art. 7 w zw. z art. 107 § 1 i 2 k.p.a. – poprzez brak wskazania w zaskarżonej decyzji terminu wyznaczonego do wykonania nakazu rozbiórki, podczas gdy w decyzji zawierającej nakaz rozbiórki określenie terminu stanowi istotny, dodatkowy element rozstrzygnięcia, w którym organ określa okres czasu na dobrowolne wykonanie nakazu przez stronę zobowiązaną i dopiero po bezskutecznym upływie terminu, może być wszczęte postępowanie egzekucyjne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie sądowej w dniu 28.05.2015r. pełnomocnik skarżącego, popierając skargę, wniósł o dopuszczenie dowodu z opisu technicznego z kwietnia 2015r. celem wykazania zaawansowania prac zmierzających do legalizacji wytwórni betonu. Wyjaśniono przy tym, że przedmiotowa dokumentacja nie była składana w toku postępowania administracyjnego, a skarżący – poza pismem z maja 2014r. – nie informował pisemnie organu o zaawansowaniu prac związanych z pozyskiwaniem dokumentacji dla celów legalizacji obiektu. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 28.05.2015r. Sąd I instancji na podstawie art.106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił wniosek dowodowy skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, oddalając skargę, stwierdził, że sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych w danej sprawie administracyjnej, lecz bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu. W konsekwencji, zważywszy na charakter wnioskowanego przez skarżącego dowodu oraz datę jego powstania ( kwiecień 2015r.) Sąd wniosek ten oddalił. Sąd I instancji wskazał, że inwestycja została zrealizowana w 2011r., a więc pod rządami Prawa budowlanego z 1994r. i stanowi ona budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ww. ustawy, na dokonanie, której wymagane jest uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, którą inwestor nie legitymował się przed przystąpieniem do robót budowlanych. Sąd wyjaśnił, że jak wynika z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-30 Prawa budowlanego. Zamknięty katalog obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga pozwolenia, pozwala uznać, że budowa przedmiotowej betoniarni nie jest zwolniona z tego obowiązku (art. 29 prawa budowlanego). Sąd ten stwierdził, że mając na uwadze, iż skarżący dopuścił się samowoli budowlanej - rodzącej skutki przewidziane w art. 48 Prawa budowlanego, organ zasadnie umożliwił mu jej zalegalizowanie, nakładając obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji. Jak następnie wyjaśnił Sąd I instancji, z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] października 2013r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 maja 2014r.: 1/ zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. Gminy [...]; 2/ dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, tj.: - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor został przy tym pouczony, że niespełnienie nałożonych obowiązków w wyznaczonym terminie skutkować będzie wydaniem nakazu rozbiórki wytwórni betonu (art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy). Jak stwierdził Sąd I instancji, bezspornym jest, że strona w wyznaczonym terminie nie przedłożyła żadnych dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej i dlatego organy słusznie wskazały na konieczność zastosowania art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Sąd ten uznając zawarty w pkt 2 petitum skargi zarzut za niezasadny, podkreślił, że inwestorowi wyznaczono 8-miesięczny termin do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej, w którym to terminie nie przedłożył żadnych dokumentów, natomiast we wniosku o przedłużenie tego terminu nie wskazał jakichkolwiek okoliczności usprawiedliwiających nieprzedłożenie wskazanych dokumentów. W ocenie Sądu I instancji, wobec prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w którym należycie ustalono stan faktyczny, nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie wykazał, jakich konkretnie wniosków o dokonanie czynności procesowych nie dokonał, a przed wydaniem decyzji, organ I instancji pismem z dnia 21.01.2014 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Strona (jej pełnomocnik) nie złożyli żadnych wniosków o dokonanie czynności procesowych. W tych okolicznościach bezzasadny pozostawał zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Sąd ten uznał również, że niezasadny jest zarzut sformułowany w pkt 3 petitum skargi, wyjaśniając, iż dodatkowe składniki decyzji, ponad te, które określa art. 107 § 1 k.p.a., muszą wynikać z przepisów szczególnych, jak stanowi art. 107 § 2 k.p.a. Sąd ten stwierdził, że w doktrynie przyjmuje się, że takim (dodatkowym) składnikiem decyzji jest m.in. termin. Jednakże, jak podkreślił Sąd I instancji, mający zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości ustalenia terminu, w jakim decyzja ma zostać wykonana. Decyzja taka jest wykonalna z chwilą jej ostateczności. Zatem organ nie jest uprawniony do określenia terminu jej wykonania. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. J. T. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I/ naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię, a konkretnie niezrozumienie intencji ustawodawcy; termin na dostarczenie dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia procesu legalizacji inwestycji nie odpowiadał realiom niniejszej sprawy, nie był wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne spełnienie nałożonych na nią obowiązków, pomimo iż w tym zakresie organ rozpoznający sprawę dysponował "luzem" administracyjnym; 2) art. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust 3 Konstytucji, poprzez nieuwzględnienie przy interpretacji art. 48 Prawa budowlanego wykładni systemowej i celowościowej wskazanego przepisu, która wyraźnie zmierza w kierunku szerszego uwzględniania zasad wynikających min. z art. 2, wyrażającego zasadę sprawiedliwości społecznej oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P. ustanawiających zasadę ochrony prawa własności, a w konsekwencji nieuwzględnienie wniosku o przedłużenie terminu do przedłożenia stosownych dokumentów, niezbędnych do przeprowadzenia procesu legalizacji, co spowodowało uniemożliwienie skarżącemu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem, mimo że wyraźną jego wolą, zamanifestowaną działaniami, było zalegalizowanie obiektu budowlanego; powyższe świadczy o nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji administracji publicznej w sferę praw jednostki, przez co naruszona została wynikająca z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasada proporcjonalności; II/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a, poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji należytego wyjaśnienia sprawy w jej granicach, a konkretnie nie rozpoznanie w sposób należyty zarzutu nieprzedłużenia skarżącemu terminu określonego w postanowieniu z dnia [...].10.2013r., która to kwestia okazała się być kluczową dla rozstrzygnięcia; 2) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a, poprzez nie przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci opisu technicznego przedmiotowej inwestycji, który to dowód pozwoliłby na wyeliminowanie rodzącej się na tle sprawy - i koniecznej do wyjaśnienia dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w granicach sprawy istotnej wątpliwości, a mianowicie, że termin wyznaczony na skompletowanie dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego był zbył krótki, a w szczególności odmowa przedłużenia w/w terminu była niezasadna, wobec faktu, iż w ostateczności, skarżącemu udało się uzyskać wszelkie zaświadczenia niezbędne do przeprowadzenia procesu legalizacji budowli; dokument ten świadczy bowiem o zgodności inwestycji tak z przepisami techniczno - budowlanymi, jak i przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie o prawnej i technicznej możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a ponadto przeprowadzenie dowodu w żadnej mierze nie groziło spowodowaniem nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie; 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i 2 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 77 § 1 i 2 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez odmowę skarżącemu przedłużenia terminu do przedłożenia w PINB w Kielcach stosownych dokumentów, do czego organ decyzyjny miał uprawnienie na mocy 77 § 2 k.p.a., a co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady załatwiania sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu stron. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że wyznaczony przez organ termin przedłożenia niezbędnej dokumentacji, okazał się niewystarczający z przyczyn niezależnych od skarżącego, jak też zarzucono, iż Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii zasadności postanowienia z dnia [...].06.2014r. w przedmiocie zmiany terminu wykonania nałożonych na stronę obowiązków. Podkreślono, że nieprzedłożenie przez skarżącego do wniosku o przedłużenie terminu z dnia 25.06.2014r., żadnej dokumentacji, wynikało z faktu, iż nie posiadał w tamtym czasie wskazanych w postanowieniu z dnia [...].10.2015r. dokumentów, bowiem żadna z rozpoczętych przez niego procedur nie była wówczas zakończona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. W realiach niniejszej sprawy zarzuty te nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Nie określono bowiem pełnej jednostki redakcyjnej wskazanego przepisu. Artykuł 48 ust. 3 Prawa budowlanego, zawiera dwa punkty (art. 48 ust. 3 pkt 1 oraz pkt 2). Nie jest więc wiadomym, jaki w istocie przepis został zaskarżony. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i rozpatruje wniesioną skargę kasacyjną w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanych norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone Sądowi I instancji – z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych konkretnej normy prawnej, zawartej w konkretnym akcie prawnym. Tylko prawidłowo skonstruowany zarzut pozwala na przeprowadzenie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Sąd kasacyjny nie powinien przy tym domyślać się intencji stron skarżących i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich doprecyzować (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 356/04, ONSA z 2004, z. 3, poz. 72; wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1130/12; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2029/12). Z analogicznego powodu Sąd kasacyjny nie może merytorycznie ustosunkować się do zarzutu naruszenia art. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust 3 Konstytucji, poprzez nieuwzględnienie przy interpretacji art. 48 Prawa budowlanego wykładni systemowej i celowościowej wskazanego przepisu. Artykuł 48 Prawa budowlanego składa się z pięciu ustępów, które z kolei zawierają punkty, co dotyczy ustępu pierwszego i trzeciego. Nie został więc w sposób prawidłowy określony przepis prawa, który w ocenie autora skargi kasacyjnej został niewłaściwie zinterpretowany, co uniemożliwia merytoryczne ustosunkowanie się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu. Nie podlegały też uwzględnieniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Nie był zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a, poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji należytego wyjaśnienia sprawy w jej granicach, wskutek nierozpoznania zarzutu nieprzedłużenia skarżącemu terminu określonego w postanowieniu z dnia [...].10.2013r. Dokonując analizy powyższego zarzutu, należy na wstępie wyjaśnić, że jego sformułowanie, jako: "niewyjaśnienia sprawy w jej granicach", winno być rozumiane, jako odnoszące się do powinności sądu, określonej w art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającej na zawarciu w uzasadnieniu wyroku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Powyższe czynności procesowe sądu administracyjnego są następstwem podjęcia rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy, o czym stanowi przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Ewentualny zarzut wyjścia sądu poza granice sprawy, winien więc łączyć się z postawieniem zarzutu naruszenia tego przepisu, co nie miało miejsca, albowiem jako naruszone przepisy wskazano art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., który z kolei stanowi, że "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydawanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Zarówno w piśmiennictwie (por.: A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, 2006 r., s. 303; J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2006 r., s. 296), jak i w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z dnia 16 lutego 2006 r., I OSK 440/05, z dnia 16 maja 2006 r., II OSK 822/05, z dnia 28 lipca 2004 r., OSK 678/04, z dnia 15 grudnia 2011 r., I OSK 55/11) dominuje stanowisko, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, ponieważ Sąd I instancji oddalił skargę. W ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez Sąd I instancji nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 297/11). Przepis art. 135 p.p.s.a., określa kompetencję sądu administracyjnego do orzekania w głąb sprawy, pozwalającą na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie niezgodnie z prawem. Przyjmuje się zatem, że nieskorzystanie przez sąd administracyjny z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1044/10, LEX nr 1151516). Wobec więc bezzasadności wskazania przepisu art. 135 p.p.s.a., jako naruszonego, należało omówić zarzut braku wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku kwestii nierozpoznania zarzutu nieprzedłużenia skarżącemu terminu określonego w postanowieniu z dnia [...].10.2013r. Zarzut ten nie był zasadny. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji, nie naruszył normy art. 141 § 4 p.p.s.a. w analizowanym zakresie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd ten ustosunkował się do drugiego zarzutu skargi, w którym zarzucono brak analizy okoliczności skutkujących nieuwzględnieniem wniosku o przedłużenie powyższego terminu, wyjaśniając, że wziął pod uwagę zarówno 8 miesięczny okres na dokonanie wymaganych przez organ czynności, jak też fakt, że w tymże okresie skarżący nie wskazał jakichkolwiek okoliczności usprawiedliwiających nieprzedłożenie wskazanych dokumentów. Należy dodać, że ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Ustalenie tego terminu pozostawiono zatem uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że termin ten musi być wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków. Termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego jest więc terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego. Konsekwencją tego zaś jest okoliczność, że może on być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli, bądź też może zostać wydłużony na żądanie strony, jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika ponadto, że w zakresie rozstrzygnięcia w przedmiocie przedłużenia tego terminu organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1893/14, LEX nr 2081343). Skoro więc Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku poddał ocenie długość okresu, w którym strona winna była wykonać nałożony na nią obowiązek, jego charakter oraz okoliczność, że skarżący nie wskazał jakichkolwiek powodów usprawiedliwiających nieprzedłożenie wskazanych dokumentów, to konkluzja Sądu I instancji o braku podstaw do zakwestionowania odmowy przedłużenia omawianego terminu była trafna. Trudno bowiem uznać, że usprawiedliwioną przyczyną przedłużenia terminu do wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...].10.2013 r., może być oczekiwanie na zmianę planu miejscowego. Ryzyko budowy obiektu budowlanego w warunkach jej niezgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obciąża inwestora, który nie może wymagać od organu nadzoru budowlanego by udzielił tak długiego terminu do wykazania zgodności budowy z planem miejscowym, aż zgodność ta nastąpi skutkiem zmiany tego planu. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., albowiem wnioskowany przez skarżącego dowód z opisu technicznego z kwietnia 2015r., na okoliczność wykazania zaawansowania prac zmierzających do legalizacji wytwórni betonu, nie był w jakikolwiek sposób przydatny dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, albowiem istotnym dla sprawy było wykonanie przez skarżącego nałożonych w postanowieniu z dnia [...].10.2013 r., obowiązków przedłożenia wymaganych przepisem art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego dokumentów, w zakreślonym terminie do 31.05.2014 r., a nie podjęcie starań o wykonanie tego obowiązku, nieujawnionych zresztą organowi w toku postępowania administracyjnego. W konsekwencji powyższych rozważań, nie mógł zostać uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i 2 w zw. z art. 7 k.p.a. Za naruszenie przepisu art. 7 k.p.a., w którym wyrażona została zasada legalizmu, nie można uznać nieakceptowanej przez stronę odmowy uwzględnienia przez organ wniosku o przedłużenie terminu do dokonania czynności procesowej, w sytuacji, kiedy brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku w tym zakresie. Poprzez powyższą odmowę, nie został naruszony też art. 77 § 1 i 2 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (§ 1), jak też umożliwia mu zmianę, uzupełnienie lub uchylenie swojego postanowienia dotyczącego przeprowadzenia dowodu (§ 2). Konieczne dla sprawy dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, nie zostały zgromadzone w materiale dowodowym sprawy, z uwagi na ich nieprzedłożenie przez skarżącego w wystarczająco długim, ośmiomiesięcznym terminie, przy braku przesłanek do jego przedłużenia, tak z uwagi na długość wyznaczonego terminu, jak i charakter dokumentów, do których przedstawienia został zobowiązany skarżący. Sytuacja taka nie może więc stanowić o naruszeniu normy art. 77 § 1 i 2 k.p.a. Z powyżej przedstawionych względów, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a.