I OSK 55/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 659/10 w sprawie ze skargi B. Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 659/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego, po rozpatrzeniu odwołania B. Ś., uchylił decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] października 2009 r. orzekającą o odmowie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i orzekł o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na wpisaniu B. Ś. jako właściciela działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w miejsce wpisu "właściciel nieustalony". W uzasadnieniu wskazano, że B. Ś. wystąpił do organu ewidencyjnego o wydanie wypisu z rejestru gruntów dla części działki nr [...] z parceli nr [...], a następnie rozszerzył swój wniosek występując o unieważnienie wpisu w ewidencji gruntów wykazującego Skarb Państwa jako właściciela ww. działki i wpisanie w to miejsce wnioskodawcy. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] odmówił wprowadzenia żądanej zmiany. Od decyzji tej B. Ś. złożył odwołanie. W toku postępowania odwoławczego wyjaśniono, że w dniu [...] stycznia 2009 r., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego z urzędu, wydana została decyzja nr [...], na podstawie której wprowadzona została zmiana w rejestrze gruntów w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...] polegająca na przywróceniu wpisu nieustalonego właściciela w miejsce dotychczas ujawnionego Skarbu Państwa. W tej sytuacji decyzja nr [...] została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r. Prezydent m. st. Warszawy ponownie odmówił wprowadzenia żądanej zmiany w ewidencji gruntów. Od decyzji tej B. Ś. złożył odwołanie podtrzymując, że złożył dokumenty określone w przepisach prawa jako stanowiące podstawę do ujawnienia jego jako właściciela przedmiotowej działki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego uznał, iż odwołanie zasługuje na uwzględnienie, bowiem dokumenty zgromadzone w postępowaniu stanowią podstawę do wprowadzenia zmiany danych ewidencyjnych dotyczących właściciela działki nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, że ww. nieruchomość została wywłaszczona w 1981 r. na rzecz Skarbu Państwa, przy czym w ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomości o powierzchni [...]m2. Organ ewidencyjny uznał, iż nie jest uprawniony do interpretacji tej decyzji w zakresie jaka była intencja organu wywłaszczeniowego i jaki faktycznie teren został wywłaszczony - czy cała nieruchomość, czy tylko część wykazana w dokumentacji do wywłaszczenia jako potrzebna pod planowane inwestycje. Biorąc pod uwagę treść sentencji decyzji oraz nawiązujące do jej ustaleń późniejsze pisma i decyzje administracyjne, zdaniem organu odwoławczego za uzasadnione należy uznać przyjęcie w postępowaniu ewidencyjnym, że wywłaszczeniu uległy grunty stanowiące część d. działki ew. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...]m2, natomiast grunt o powierzchni [...]m2 (po zaokrągleniu do liczby parzystej) znajdujący się w granicach d. działki ew. nr [...] z obrębu [...] nie został wywłaszczony. Odnosząc się do uzasadnienia decyzji Prezydenta m. st. Warszawy organ odwoławczy zauważył, że samo postanowienie ani zaświadczenie PBN o założeniu zbioru dokumentów nie jest tytułem własności do nieruchomości i nie stanowi podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Podstawą mogą być złożone do tego zbioru i przewidziane prawem dokumenty. Można uznać, że dokumenty sprzed kilkudziesięciu lat nie stanowią podstawy do ujawnienia w ewidencji gruntów praw do nieruchomości, jeżeli dopiero teraz zostały złożone przez zainteresowanych i organ nie ma pewności, że od tamtego czasu nie zastąpiły zmiany stanu prawnego nieruchomości. Zdaniem organu w świetle powyższych ustaleń w sprawie sytuacja taka nie występuje, a organ posiada komplet dokumentów, na podstawie których można ustalić aktualny stan prawny działki nr [...]. W związku z powoływaniem się B. Ś. na powierzchnię nieruchomości określoną w dokumentach źródłowych jako wynoszącą łącznie [...]m2 organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (§§ 61 i 62) pole powierzchni działki ewidencyjnej oblicza się na podstawie współrzędnych punktów określających przebieg granic działki i określa się w hektarach z dokładnością zapisu do 0,0001. Pismem z dnia 2 kwietnia 2010 r. B. Ś. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, iż organ nie uwzględnił żądania strony skarżącej odnośnie wpisania w ewidencji gruntów, iż powierzchnia przedmiotowej działki wynosi w rzeczywistości [...]m2, a nie jak przyjął organ [...]m2. Zdaniem skarżącego organ rejestrowy nie może dokonywać zmian w powierzchni działek dokonując zaokrągleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że orzekający w II instancji uwzględnił wniosek skarżącego, podnosząc, że dokumenty zgromadzone w postępowaniu stanowią podstawę do wprowadzenia zmiany danych ewidencyjnych dotyczących właściciela działki nr [...]. Dokumentami takimi są: 1) złożony do zbioru dokumentów Nr [...] i załączony przez wnioskodawcę wypis aktu sporządzonego w księdze wieczystej "[...] repertorium [...] z dnia 5 maja 1943 roku, na podstawie którego M. Ś. i A. S. w równych częściach nabyli działkę gruntu o powierzchni pod placem [...]m2 oraz pod przylegającą drogą [...]m2 stanowiącą część nieruchomości uregulowanej w księdze "[...]" oznaczoną nr [...] na powołanym planie; 2) operaty geodezyjno-kartograficzne, w tym operat sporządzony do wywłaszczenia nieruchomości, w których opisana wyżej nieruchomość została zidentyfikowana, aktualnie w operacie ewidencyjnym jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...]ha oraz nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...]ha; 3) prawomocne postanowienia spadkowe, z których wynika, że spadkobiercą nabywców nieruchomości jest B. Ś. Powyższe rozstrzygnięcie w ocenie Sądu I instancji uznać należy za prawidłowe i brak w tym zakresie podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu I instancji zgodzić należy się z organem, iż przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją nie była kwestia powierzchni działki nr [...] z obrębu [...], lecz to czy skarżący B. Ś. podlega wpisaniu jako właściciel działki ewidencyjnej nr [...]. Tylko na marginesie organ wskazał, iż powierzchnia działki wynosi [...]m2 (po zaokrągleniu do liczby parzystej). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. Ś. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne i niezastosowanie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków; 2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r, - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegające na utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu II instancji w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala uwzględnić w całości skargę skarżącego. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], poprawiając powierzchnię działki nr [...] z [...]m2 na [...]m2, organ dokonał rachunku wg. metody nieaktualnej. Skarżący wnosił o uzupełnienie i sprostowanie decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., bowiem organ oddzielił uzupełnienie od sprostowania nie odczytując w sposób właściwy intencji skarżącego, czym naruszył ponadto art. 7, 8 i 9 k.p.a. Ponadto Sąd I instancji nie wziął pod uwagę prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 681/09, który dotyczył tego samego przedmiotu, tj. działki nr [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że ww. działka ma powierzchnię [...]m2, a zatem Sąd, na podstawie art. 170 i 171 P.p.s.a., był nim związany. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazano, że Sąd nie wziął pod uwagę całego materiału dowodowego istotnego dla sprawy, tj. pism po wydaniu decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2010 r. Wobec powyższego naruszono także art. 7 w zw. z art. 8 i art. 87 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie ze wskazaniem, które przepisy ustawy oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp itd.) zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy, 3) wniosek o uchylenie orzeczenia z oznaczeniem zakresu uchylenia. Autor skargi kasacyjnej powinien zatem wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W kontekście tych ustaleń należy uznać, że zarzut naruszenia prawa materialnego zawarty w pkt 1 skargi kasacyjnej nie spełnia wymogów stawianych przez ustawodawcę. Nie wskazano w nim bowiem konkretnych przepisów prawa materialnego, które naruszył zdaniem skarżącego Sąd I instancji. Samo ogólnikowe powołanie się przez wnoszącego skargę kasacyjną na naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne i niezastosowanie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków bez podania konkretnych przepisów nie stanowi prawidłowo sformułowanej podstawy kasacyjnej. Ponadto w sprzeczności z tak postawionym zarzutem pozostaje uzasadnienie skargi kasacyjnej. Odnosi się ono w istocie do uzasadnienia zaskarżonego wyroku tj. kwestii proceduralnych. Skarga kasacyjna kwestionując uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie stawia jednakże przy tym zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Za nieusprawiedliwiony należy również uznać zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zarówno w doktrynie (A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, 2006 r., s. 303; J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Warszawa 2006 r., s. 296), jak i w orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia 16 lutego 2006r., I OSK 440/05, z dnia 16 maja 2006 r., II OSK 822/05, z dnia 28 lipca 2004 r., OSK 678/04) dominuje stanowisko, iż przepis ten ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Skoro Sąd I instancji oddalił skargę strony, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., to brak było podstaw do zastosowania art. 135 tej ustawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną wymienia również jako naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. bez powiązania tego przepisu z normą prawa materialnego. Wymieniony przepis stanowi podstawę uwzględnienia skargi w przypadku naruszenia prawa materialnego. Zarzut jego samodzielnego naruszenia nie stanowi zatem skutecznego środka uruchomienia kontroli instancyjnej. Abstrahując od powyższego, nawet gdyby zarzuty skargi były sformułowane w sposób prawidłowy nie uzasadniałyby uchylenia zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. Z wniosku z dnia 24 stycznia 2008 r. jednoznacznie wynika, że skarżący domagał się zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na wpisaniu jego jako właściciela działki ewidencyjnej nr [...]. Organ uwzględnił ten wniosek w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] i wpisał B. Ś. jako właściciela tej nieruchomości. Nie można zatem uznać, że przedmiotem decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego było ustalenie powierzchni działki ewidencyjnej nr [...]. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.