IV SA/Po 32/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta Piły z dnia 29 września 2015 r. nr XI/232/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Piły w rejonie ulic Paderewskiego i Różyckiego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień dotyczących terenu ogrodów działkowych oznaczonego symbolem ZD tj. § 3 ust.1 pkt 4, § 6 ust. 1 pkt 3, § 11; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala. W dniu 29 września 2015 r. Rada Miasta Piły podjęła uchwałę Nr XI/232/2015 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Piły w rejonie ulic Paderewskiego i Różyckiego. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wojewoda Wielkopolski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi Wojewoda po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, iż w jego ocenie zasada sporządzania planu, określona w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 roku, poz. 199 z późn. zm.) oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, zwanego dalej rozporządzeniem) została naruszona na skutek braku określenia zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu w odniesieniu do terenu ogrodów działkowych oznaczonych symbolem "ZD". W § 11 uchwały ustalono, że dla ww. terenów "-warunki zabudowy określają przepisy o rodzinnych ogrodach działkowych". Wojewoda podniósł, iż ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Z 2014 r. poz. 40 ze zm.), w art. 2 pkt 5 definiuje pojęcie rodzinnego ogrodu działkowego jako "wydzielony obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowych, składające się z działek i terenu ogólnego,(...)". Nadmieniam też, że w art. 2 pkt. 2 i 3 przywołanej ustawy zawarto definicje dla "działki" i "terenu ogólnego". W art. 13 ust. 1 pkt. 1, 2 zawarto ustalenia dotyczące parametrów obiektów, które można lokalizować na terenie działki. Ustawa nie określa szczegółowych zasad zagospodarowania terenów ogólnych wchodzących w skład rodzinnego ogrodu działkowego. Jednak na podstawie przepisu art. 2 pkt. 9 definiującego pojęcie infrastruktury ogrodowej można wysnuć wniosek, że na terenie ogólnym możliwa jest lokalizacja budynków innych niż altany i budynki gospodarcze, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt. 1, 2. Należy również dodać, że w treści planu nie wprowadzono zakazu zabudowy na terenach ogólnych, mogącego przesądzić o ewentualnym braku konieczności wyznaczenia wskaźników zagospodarowania terenu o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji brak wyraźnie określonego w planie zakazu zabudowy (w tym przypadku: budynkami) na terenach ogólnych, które zgodnie z ustawą o rodzinnych ogrodach działkowych mogą wchodzić w skład terenu ogrodów działkowych oznaczonych jako "ZD", przy jednoczesnym braku określenia parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu dla tychże budynków skutkuje naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uznanie skargi za zasadną i jej uwzględnienie w zakresie postanowień dotyczących terenu oznaczonego symbolem ZD i oddalenie skargi w pozostałym. W uzasadnieniu organ podniósł, że stwierdzone przez Wojewodę uchybienia w całości odnoszą się do postanowień dotyczących tylko i wyłącznie terenu oznaczonego symbolem ZD. Uchybienia te nie mają wpływu na pozostałą część planu, w tym na tę jego część, dla której podjęto prace planistyczne objęte skarżoną uchwałą. Organ zaznaczył, iż Wojewoda w skardze, nie wskazał naruszeń dotyczących pozostałych terenów, oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny: MN1, MN2, U/MN, RU, KD-D i WS. W konsekwencji, w ocenie tut. Organu opartej o treść art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, za zbyt daleko idące należy uznać żądanie Wojewody o stwierdzenie nieważności całej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniósł Wojewoda. Skarga Wojewody wniesiona została w trybie art. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przewidziane powołanym wyżej przepisie prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r., nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.).. Z poglądem tym należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że w oparciu konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Odwołać się tu należy do stanowiska prezentowanego przez Barbarę Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" /publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23/. Podobne stanowisko zajmuje Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrażając pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa ( tak również w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia sygn. akt II SA/Wr 937/11, opubl. http: orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wojewoda nie korzystając uprzednio z rozstrzygnięcia nadzorczego ustanowionego w art. 91 ust. 1 przywołanej ustawy, zakwestionował w trybie art. 94 ust 2 tej ustawy w drodze skargi do sądu administracyjnego zgodność z prawem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu wskazać należy, iż przy ocenie uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do treści tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Przed przystąpieniem do oceny czy zachowana została procedura planistyczna wskazać należy, iż niniejsza uchwała nie była jeszcze przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, co uzasadnia jej kontrolę w całokształcie. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia procedury określonej w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przede wszystkim zwrócić należy, uwagę, iż wójt po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłosił w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu oraz zawiadomił na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. W toku procesowania uzyskano również odpowiednie opinie i uzgodnienia jak również sporządzono prognozę skutków finansowych. Stosownie do art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodniony projekt został wyłożony do publicznego wglądu. W tym miejscu wskazać należy, iż Sąd nie dopatrzył się również sprzeczności postanowień planu z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych skardze odnoszących się naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności wskazać należy, że zasady sporządzania planu miejscowego to treść merytoryczna planu miejscowego, którą kształtuje przede wszystkim treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiska zawarte przez organy uzgadniające i opiniujące oraz wyważanie interesu publicznego w przypadkach konfrontacji z interesami prywatnymi. Wnosząc niniejszą skargę Wojewoda zarzucił Radzie Gminy m.in. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia poprzez brak określenia zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu w odniesieniu do terenu ogrodów działkowych oznaczonych symbolem "ZD". Jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie określa się obowiązkowo "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów". Z kolei w myśl § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587 – zwanego dalej: "rozporządzeniem "), zawarte w tym akcie ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. W niniejszej sprawie w § 11 uchwały wskazano wyłącznie, iż "dla terenów ogródków działkowych (ZD), o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 4, warunki zabudowy określają przepisy o rodzinnych ogródkach działkowych". Oceniając powyższe wskazać należy, iż zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych pod pojęciem rodzinnego ogródka działkowego należy rozumieć wydzielony obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowych, składające się z działek i terenu ogólnego, służące do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażone w infrastrukturę ogrodową. Pod pojęciem działki należy rozumieć podstawową jednostkę przestrzenną rodzinnego ogrodu działkowego, której powierzchnia nie może przekraczać 500 m2, służącą zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji (z art. 2 pkt 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych). Natomiast teren ogólny to grunt w rodzinnym ogrodzie działkowym, który nie stanowi wyodrębnionych działek, przeznaczony do wspólnego używania przez osoby korzystające z działek. Słusznie wskazał Wojewoda, iż w art. 13 ust. 1 pkt. 1, 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych zawarto ustalenia dotyczące parametrów obiektów, które można lokalizować na terenie działki. Ustawa nie określa szczegółowych zasad zagospodarowania terenów ogólnych wchodzących w skład rodzinnego ogrodu działkowego. Ponadto zgodzić należy się z Wojewodą, iż na podstawie przepisu art. 2 pkt. 9 definiującego pojęcie infrastruktury ogrodowej (przez co rozumieć budynki i budowle, ogrodzenia, aleje i drogi ogrodowe, place zabaw, świetlice, hydrofornie, sieci wodociągowe i energetyczne oraz inne urządzenia znajdujące się na terenie rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego używania przez osoby korzystające z działek oraz służące do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rodzinnego ogrodu działkowego, o ile nie wchodzą w skład przedsiębiorstwa) można wysnuć wniosek, że na terenie ogólnym możliwa jest lokalizacja budynków i budowli innych niż altany i budynki gospodarcze. Z powyższych względów dla terenów ogólnych rodzinnych ogródków działkowych winny zostać określone wskaźniki zagospodarowania, chyba, że organ uchwałodawczy zdecyduje się na wprowadzenie zakazu zabudowy tego terenu. Skoro, jak słusznie wskazał Wojewoda, w treści planu nie wprowadzono zakazu zabudowy na terenach ogólnych, to dla terenów tych winno wyznaczyć się wskaźniki zagospodarowania terenu. Zatem brak określenia jakichkolwiek parametrów na tych terenach, które zgodnie z ustawą o rodzinnych ogrodach działkowych mogą wchodzić w skład terenu ogrodów działkowych oznaczonych jako "ZD", skutkuje naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast Sąd nie podziela stanowiska Wojewody, iż wadliwość uchwały w zakresie nie określenia wskaźników zagospodarowania terenów ogólnych rodzinnych ogródków działkowych skutkuje wadliwością całej uchwały. Tylko nieliczne postanowienia planu odnoszą się do terenów ogródków działkowych. Jak słusznie wskazał organ stwierdzone uchybienia nie mają wpływu na pozostałą część planu, w tym na tę jego część, dla której podjęto prace planistyczne objęte skarżoną uchwałą. Stwierdzenie nieważności uchwały wyłącznie w zakresie terenów oznaczonych symbolem ZD nie spowoduje niespójności czy też nieczytelności uchwały w pozostałym zakresie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 Ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 Ppsa. O kosztach Sąd nie orzekał z uwagi na fakt, iż skarga tylko częściowo została uwzględniona (art.206 Ppsa).