IV SA/Po 320/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2024 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 13 listopada 2023 r. nr [...] W dniu 04.05.2023 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w G. wpłynął wniosek K. S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką - A. S.. Do wniosku dołączona została m.in. kopia wypisy z treści orzeczenia z dnia 27.13 A 995 r., Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] w G.. Na podstawie orzeczenia zaliczono A. S. do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia, a inwalidztwo jest trwałe. W dniu 30.06.2023 r. pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania A. S., ustalono że seniorka wymaga całodobowej opieki w zakresie podstawowych czynności życiowych, tj. przygotowanie leków, posiłków, utrzymanie higieny, z domu wychodzi wyłącznie w obecności syna, przy pomocy wózka inwalidzkiego lub kuli. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 27.06.2023 r., znak [...], orzekł o odmowie przyznania K. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką - A. S.. Organ I instancji uzasadnił odmowę tym, że nie jest spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024r. poz. 323 dalej jako: "u.ś.r."), a nadto pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i sprawowaną opieką, a możliwością podjęcia zatrudnienia nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy. Od decyzji odwołał się K. S., w ustawowym terminie. Odwołujący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o orzeczenie co do istoty sprawy przez ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29.08.2023 r., znak [...] uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego dopatrzenia przez organ I instancji. Po uzupełnieniu materiału dowodowego, Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 13.11.2023 r., znak [...], ponownie orzekł o odmowie przyznania K. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką - A. S.. Od decyzji odwołał się K. S., w ustawowym terminie. Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia 29.02.2024r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że z dniem 01.01.2024 r., weszła w życie ustawa o świadczeniu wspierającym, która zmienia przepis art. 17 u.ś.r., który stanowi o świadczeniu pielęgnacyjnym. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym: "W sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023r., stosuje się przepisy dotychczasowe." Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie, wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w dniu 04.05.2023 r. i do dnia 31.12.2023 r. nie została wydana decyzja przyznająca prawo do świadczenia. W ocenie organu strona nie nabyła prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ podkreślił, że zgodnie z obowiązującymi od 1.01.2024 r. przepisami o świadczeniu pielęgnacyjnym, . świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje na osobę powyżej 18 r.ż. K. S. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 7 zw. z art. 77 § 1 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 poz. 775, zwany dalej KPA) poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego. Ponadto decyzji zarzucam naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023r. Poz. 1429 dalej jako: u.ś.w.) w zw. z art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024r. poz. 323 dalej jako u.ś.r.) poprzez błędną wykładnię art. 63 u.ś.w. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 4292), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej: "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29.02.2024r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 13.11.2023 r., nr [...] odmawiającą przyznania K. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką – A. S.. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje na podstawowy błąd wykładni przepisów ustawy z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429, dalej: "u.ś.w.") dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczył treść art. 63 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym: "W sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe." Organ następnie w swoim wywodzie prawnym wskazał, że wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w dniu 4.05.2023 r. i do dnia 31.12.2023 r. nie została wydana decyzja przyznająca prawo do świadczenia, co według organu oznacza, że strona nie nabyła prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ popełnił tu podstawowy błąd, zapominając, że wydanie decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego ma charakter deklaratywny, a nie konstytutywny i istnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma związku z wydaniem decyzji, która to świadczenie przyznaje. Artykuł 63 ust. 1 u.ś.w. jednoznacznie uzależnia zastosowanie przepisów dotychczasowych od powstania prawa, a nie jego stwierdzenia w deklaratywnej decyzji. O powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesądza zaistnienie wymaganych przez prawo przesłanek w chwili złożenia wniosku, a deklaratywna decyzja jedynie potwierdza ich istnienie (albo wyklucza) w danym przypadku. Organ powinien w swoich ustaleniach i rozważaniach zweryfikować i ocenić, czy wnioskodawcy w momencie wniesienia wniosku przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W przypadku spełnienia przez wnioskodawcę tych przesłanek organ winien wydać decyzję przyznającą to świadczenie, biorąc za podstawę przepisy u.ś.r. dotychczas obowiązujące. W razie zaś ustalenia, że przesłanki te nie są spełnione, art. 63 ust. 1 u.ś.w. nie znajdzie zastosowania, a tym samym organ winien rozpatrzyć wniosek na gruncie przepisów obowiązujących w dniu orzekania, tj. uwzględniając nowe brzmienie art. 17 u.ś.r. W niniejszej sprawie organ II instancji nie dokonał takich ustaleń, ani oceny stanu faktycznego sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu powinny stanowić przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sąd wskazuje również, że decyzja organu I instancji jest chaotyczna i w lakoniczny sposób opisuje motywy rozstrzygnięcia. Organ I instancji jako jedną z przyczyn odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazuje na art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednocześnie polemizując ze znaczeniem wyroku TK o sygn. akt K 38/13, który stwierdził nieważność tego przepisu. Należy stanowczo zakwestionować prezentowane przez organ I instancji poglądy dotyczące kwestii daty powstania niepełnosprawności matki skarżącego w zw. z art. 17 ust. 1b. Organ odwoławczy w wyraźny sposób się do tych rozważań nie odniósł. Kwestia ta była już wielokrotnie przedmiotem oceny sądów, została również rozstrzygnięta przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Przyczyna odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać oparta na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd podkreśla, że brak reakcji ustawodawcy na treść ww. wyroku TK w żaden sposób nie daje organom kompetencji do ignorowania tego wyroku. Należy wyjaśnić, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania. Państwo wspiera w ten sposób tych, którzy obejmując opieką osoby niepełnosprawne, przyjmują na siebie realizację obowiązków spoczywających na państwie. W niniejszej sprawie skarżący ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na matkę. Z akt sprawy wynika, że Pani A. S. jest osobą niepełnosprawną, która wymaga całodobowej opieki, jednak w ocenie organów nie występuje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania nad nią opieki przez skarżącego, a rezygnacją i brakiem podejmowania zatrudnienia przez skarżącego. Organ odwoławczy swoich twierdzeń nie uzasadnił i nie wiadomo co skutkowało ustaleniem o braku istnienia ww. związku przyczynowo – skutkowego, dlatego konieczne jest odniesienie się w tym zakresie do twierdzeń organu I instancji, który w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że skarżący: "nie pracuje i nie podejmuje żadnej pracy", jednak w kolejnym zdaniu wskazując, że: "pracował po kilka miesięcy w ostatnich trzech latach". W ocenie Sądu ustalony przez organy stan faktyczny sprawy nasuwa wnioski odmienne w odniesieniu do istnienia związku przyczynowo - skutkowego. Twierdzenie organu o braku związku przyczynowo - skutkowego jest bowiem o tyle niejasne, że organ wskazał, że opiekę nad A. S. sprawował ojciec skarżącego (S. S.), który zmarł w dniu [...] r. Skarżący natomiast złożył wniosek o świadczenie pielęgnacyjne w dniu 4.05.2023 r., więc krótko (2 miesiące) po śmierci ojca, który opiekę nad matką uprzednio sprawował. Skoro więc obowiązek opieki spadł na skarżącego z chwilą śmierci ojca, to twierdzenie o braku związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z pracy/brakiem podejmowania zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad matką wydaje się wręcz nielogiczne przy uwzględnieniu okoliczności tej sprawy. Ponadto z akt sprawy wynika przecież, że skarżący podejmował zatrudnienie w latach: 2014, 2015, 2019, 2020, a ostatnio w 2022 r. i nie jest tak, że nigdy nie pracował. Z akt sprawy wynika, że jest osobą zdolną do pracy i pracę taką podejmował w różnych okresach swojego życia. Był również zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy (lata 1990, 1991, 1995, 2005, 2006,2008,2009,2014,2015). Okoliczności te jednoznacznie wskazują, że skarżący w różnych okresach swojego życia zawodowego był aktywny na rynku pracy i aktualnie brak jest przeciwwskazań do podejmowania zatrudnienia, za wyjątkiem tego, że w obliczu śmierci ojca, który sprawował opiekę nad niepełnosprawną matką, obowiązek tej opieki spadł właśnie na skarżącego. Zgodnie natomiast z ustaleniami organu matka wymaga całodobowej opieki, co uniemożliwia łączenie pracy zawodowej i opieki nad matką i jednoznacznie wskazuje na związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy brakiem podejmowania zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Należy podkreślić, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. w odniesieniu do aktywności zawodowej opiekuna osoby niepełnosprawnej przewidziano dwa warianty - rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bądź jej niepodejmowanie. Są to dwa różne stany - rezygnacja oznacza, że opiekun bezpośrednio przez podjęciem się sprawowania opieki wykonywał pracę zarobkową, ale w związku z koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych zmuszony był do jej zaprzestania. Natomiast niepodejmowanie zatrudnienia oznacza, że opiekun, pomimo tego, że jest zdolny do pracy i ma obiektywne możliwości jej podjęcia, nie czyni tego ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny. Przy czym w obu wypadkach chodzi o taki zakres opieki, który uniemożliwia wykonywanie pracy zarobkowej nawet w najmniejszym wymiarze. Systemowo, świadczenia pielęgnacyjne, zgodnie z art. 17 ust. 1 zdanie ostatnie u.ś.r., przysługują tylko tym osobom, które "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji". System świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Sąd wskazuje, że okoliczność, czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pracowała bezpośrednio przed złożeniem wniosku o to świadczenie nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej przyznanie wnioskowanego świadczenia. Należy podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane w sytuacji, gdy rozmiar faktycznie wykonywanej opieki wyklucza możliwość podjęcia bądź kontynuacji wykonywanej pracy. Osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo, będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy uznać, że organy dokonały błędnej oceny stanu faktycznego naruszając tym samym przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a.) i doprowadziło to do naruszenia prawa materialnego i błędnego uznania, że skarżący nie spełnia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że skarżący sprawuje opiekę nad matką w zakresie uniemożliwiającym mu podjęcie zatrudnienia (wynika to z niezakwestionowanych przez organy ustaleń przeprowadzonego wywiadu środowiskowego), będąc jednocześnie osobą zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art.135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Organ, ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionych wyżej rozważań Sądu i ich zastosowania przy wydaniu decyzji.