IV SA/Po 326/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz R. W. kwotę 697 złotych (sześćset dziewięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 zwanej dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza [...] (dalej: Burmistrz) z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Burmistrz [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. ustalił warunki zabudowy na rzecz [...] dotyczące budynku inwentarskiego w [...] na działkach nr [...] i [...]. Decyzję doręczono jedynie wnioskodawcom. Pismem z dnia [...] października 2015 r. (wpływ do organu dnia [...] października 2015 r.) reprezentowany przez fachowego pełnomocnika R. W. (dalej również: skarżący) powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Burmistrza. Stwierdził, że teren którego dotyczy wydana decyzja o warunkach zabudowy graniczy z działką, której jest właścicielem i sprzeciwia się inwestycji, ponieważ będzie powodowała uciążliwości w korzystaniu z jego nieruchomości i zmniejszy jej wartość. Podniósł również, że jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z przedmiotową inwestycją nie brał udziału w postępowaniu, a o decyzji dowiedział się w dniu [...] września 2015 r. Wnioski o wznowienie postępowania na tożsamej podstawie prawnej i faktycznej złożyli także T. S. i A. W.. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] Burmistrz na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, i art. 62k.p.a. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Organ I instancji uznał, że wnioski o wznowienie postępowania są bezpodstawne, gdyż działki wnioskodawców nie graniczą bezpośrednio z działką inwestora. Planowana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jej oddziaływanie zamyka się w granicach działki inwestora i nie ma wymogu uznania za strony właścicieli pobliskich nieruchomości. W zażaleniach z dnia [...] grudnia 2015 r. na postanowienie z dnia z dnia [...] listopada 2015 r. skarżący (zastępowany przez tego samego pełnomocnika) oraz A. W. i T. S. wnieśli o jego zmianę i wznowienie postępowania, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji. Skarżący zarzucili, że organ nie wykazał należytej staranności w momencie ustalania stron postępowania, a ich działki graniczą z działką inwestora. Na zażaleniach widnieją prezentaty z dnia [...] grudnia 2015 r., wszystkie pisma noszą jednak ślady złożenia w celu umieszczenia w kopertach, Sąd przyjmuje zatem (jak milcząco przyjęły organy obu instancji), że zostały one złożone w placówce pocztowej najpóźniej dnia [...] grudnia 2015 r., a więc w ostatnim dniu terminu na złożenie zażaleń. Po rozpatrzeniu zażalenia SKO zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza. W ocenie organu II instancji Burmistrz właściwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa: działki żalących się nie graniczą bezpośrednio z działką inwestycyjną – oddziela je rów i droga. Nie wykazali oni także interesu prawnego, tj. szkodliwego oddziaływania inwestycji na ich nieruchomości. Wobec tego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie mieli przymiotu strony postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. W. zastępowany przez fachowego pełnomocnika zarzucił decyzji SKO naruszenie: - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 23 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że skarżący nie wykazał interesu prawnego – szkodliwego oddziaływania na jego nieruchomość; - art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przejawiające się w tym, że organ w sposób niewystarczający zbadał materiał dowodowy zgromadzony w sprawie; - art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przejawiające się w niewskazaniu w uzasadnieniu postanowienia, na podstawie jakich konkretnie dokumentów organ doszedł do przekonania, że skarżący nie ma interesu prawnego; - art. 85 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w tym, że organ w sposób niewyczerpujący zbadał materiał dowodowy. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, o zwrot kosztów postępowania, a nadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz decyzji Burmistrza o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty za przyjęciem, że skarżący ma prawo wywodzić swój interes prawny w sprawie ze stosunków cywilnoprawnych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie z przyczyn w niej wskazanych. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kontrolą sądową w analizowanej sprawie objęte zostały postanowienia wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czyli w trybie wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe zmierza do weryfikacji decyzji ostatecznej. W tym znaczeniu jest to postępowanie, które stanowi zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilności opartych na decyzji skutków prawnych. Każda decyzja ostateczna podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia wspomnianej stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych przez adresatów tej decyzji. Z tego też względu wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych – bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania. Istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Celem postępowania wznowieniowego jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparto o przesłankę ujętą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem w takiej sytuacji przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji zobowiązany jest podjąć czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: bada czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.). W razie ustalenia, iż powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego organ winien wznowić postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero na tym etapie organ bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a w razie pozytywnego ustalenia powyższej okoliczności w dalszej kolejności bada, czy treść decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odpowiadać będzie w swej treści decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3226/14, CBOSA). Dokonując analizy złożonego wniosku organy administracji uznały, że pochodzi on od nieuprawnionego podmiotu. Materią tą zajęły się jednak przedwcześnie – przed formalnym wszczęciem postępowania. Istnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie należy bowiem do elementów badanych na etapie oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Tym samym naruszyły przepis art. 149 § 2 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, że przed formalnym wszczęciem postępowania wznowieniowego nie obowiązują reguły procesowe ustanowione przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w celu ochrony praw jednostki, organ nie ma prawnych możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego kwestię posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania, ani zapewnienia mu w tym postępowaniu czynnego udziału. (por prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2011 r., sygn akt VII SA/Wa 1588/11, CBOSA). Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi. Organ wszechstronnie i wnikliwie rozważy oraz oceni cały zebrany w sprawie materiał dowodowy w aspekcie wykazania przez skarżącego podstaw do wznowienia postępowania oraz istnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W zależności od wyniku poczynionych ustaleń i rozważań podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a