IV SA/Po 326/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę. Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Przedmiotem skargi M. R. jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2017r. nr [...], utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 28 października 2016r. nr [...] Tą ostatnią odmówiono stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 26 czerwca 2014 r. nr [...], nakazującej M. R. rozbiórkę części budynku letniskowego, zlokalizowanego na działce – ogród nr [...] położonej na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...]" przy ul. [...] w S. L.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji podał, że PINB w P. decyzją z dnia 26 czerwca 2014r. nakazał inwestorowi – rozbiórkę części budynku letniskowego, zlokalizowanego na działce – ogród nr [...] w zakresie niezbędnym do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa rozbiórkę tarasu o wymiarach 2,7 m x 3,64 m oraz klatki schodowej o wymiarach 3,04 m x 3,39 m. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją WWINB z dnia 6 października 2014r. Po wydaniu w/w decyzji, pismem z dnia 24 lutego 2016r. M. R. poinformował PINB o dostosowaniu altany do obowiązujących przepisów oraz zwrócił się do PINB z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia 26 czerwca 2014r. Ww. decyzją z dnia 28 października 2016r., PINB w P. negatywnie załatwił to żądanie. Od tej decyzji skarżący w ustawowym terminie wniósł odwołanie. Po rozpatrzeniu tego odwołania zapadła wskazana na wstępie decyzja z dnia 2 lutego 2017r. WWINB, którą to organ II instancji podtrzymał stanowisko organu powiatowego. Organ odwoławczy uzasadniając swoje orzeczenie podał, iż zgodnie z art.4 ustawy z dnia 20 marca 2015r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z dnia 15 kwietnia 2015r., poz.528) w przypadku obiektów budowlanych wybudowanych na terenach rodzinnych ogrodów działkowych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy spełniających wymagania, o których mowa w art.2 pkt 9a ustawy wymienionej w art.3, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie wszczyna się postępowania określonego w art.48 – 49b ustawy wymienionej w art.1 niniejszej ustawy, a postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się (ust.1). W przypadku gdy ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o którym mowa w ust.1, wydana przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nie została jeszcze wykonana, właściwy organ nadzoru budowlanego, który wydał tę decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie. Z kolei z art.2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o Rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014, poz. 240) wynika, że przez altanę działkową należy rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35m2 oraz wysokości do 5m przy dachach stromych i do 4m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. Zatem organ I instancji, który wydał decyzję rozbiórkową, powinien stwierdzić jej wygaśnięcie, jeżeli obiekt objęty tym obowiązkiem spełnia wymagania określone w art.2 pkt 9 ustawy o ROD. Konieczne było zbadanie czy obiekt pobudowany na terenie ogrodu nr [...] spełnia w/w wymagania. Z protokołu przeprowadzonej przez PINB kontroli w dniu 14 kwietnia 2016r. wynika, że inwestor rozebrał fragment budynku – taras o wymiarach 2,7 x 3,64 m, natomiast pozostałą część objętą nakazem rozbiórki uważa za werandę. Z kolei ze zdjęć przekazanych przez M. R. wynika, że w części objętej nakazem rozbiórki o wym. 3,04 x 3,39 m (zakwalifikowanej w decyzji PINB z dnia 26 czerwca 2014r. jako klatka schodowa) rozebrane zostały ścianki działowe, wykonano oszklenie w ścianach oraz oszklone drzwi. W opinii WWINB organ I instancji słusznie uznał, że pomimo wykonanych robót w/w części obiektu w dalszym ciągu nie można uznać za werandę. Co prawda przepisy prawa budowlanego nie określają precyzyjnie co należy rozumieć pod pojęciem werandy, jednak jest to przybudówka przy domu, kryta dachem, bez ścian lub ze ścianami oszklonymi. Jak wynika ze zdjęć, wykonane okno stanowi jedynie niewielki procent ściany budynku. Przedmiotowe pomieszczenie stanowi całość z bryłą budynku głównego (zastosowano taki sam sposób i technologię wykonania ścian) i rzeczywistości jest dodatkowym pomieszczeniem mieszkalnym. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w pomieszczeniu w ciągu dalszym znajdują się schody prowadzące na poddasze, co także wyklucza możliwość uznania go za werandę. Powierzchnię pomieszczenia uznawanego przez inwestora za werandę należy zatem wliczyć do powierzchni budynku altany jako całości. W związku z tym aktualnie do powierzchni altany należy wliczać : 7,03m x 5,04m =35,43m2 (powierzchnia części, która nie była objęta nakazem rozbiórki); 2,7m x 3,64m = 10,30m2 (powierzchnia części stanowiącej wcześniej klatkę schodową objętą obowiązkiem rozbiórki). Powierzchnia przedmiotowej altany wynosi obecnie 35,43 m2 + 10,3 m2 = 45,73 m2. Wartość ta przekracza powierzchnię przewidzianą w ustawie o ROD, co skutkuje w ocenie organu odmową stwierdzenia decyzji PINB z dnia 26 czerwca 2014r. Dalej organ wskazał, że inwestor wystąpił do organu odwoławczego z wnioskiem o wystawienie zaświadczenia, że altana działkowa jest zgodna z ustawami o ROD oraz prawem budowlanym. Zgodnie z art.13a ust.1 ustawy o ROD, działkowiec może wystąpić do właściwego organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego zgodność wybudowanej altany działkowej z wymaganiami określonymi w art.2 pkt 9a. Jednak w niniejszej decyzji WWINB wykazał, że przedmiotowa altana wybudowana na terenie ogrodu nr [...] położonego na terenie ROD Słoneczny Stok w S. L. nie spełnia wymagań przewidzianych we wskazanych przepisach. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodził się M. R. wnosząc skargę do Sądu na ww. decyzję z dnia 2 lutego 2017r. Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz art.6, 7, 75 § 1, 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią zebranego materiału dowodowego, w szczególności przez błędną kwalifikację części obiektu budowlanego i uznanie jej za część mieszkalną altany działkowej, w sytuacji gdy owo pomieszczenie jest w swej istocie werandą, a w konsekwencji ustalenie, iż całkowita powierzchnia altany przekracza dopuszczalne przez ustawę z 13 grudnia 2013r. o ROD wymiary, w sytuacji, gdy w skład owej altany wchodzi część będąca werandą, co tym samym przesądza o spełnieniu wymagań przez skarżącego nałożonych ustawą o ROD, a także naruszenie art.162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż nie zaistniały przesłanki do jego zastosowania. W uzasadnieniu skargi szczegółowo rozwinął wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2017r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 28 października 2016r. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 26 czerwca 2014r., nakazująca rozbiórkę części budynku letniskowego, zlokalizowanego na działce – ogród nr [...] położonej na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...]". Zważyć przy tym należy, iż postępowanie w sprawie zainicjowane zostało pismem skarżącego, w którym to wnioskodawca wyraźnie wniósł o stwierdzenie wygaśnięcia ww. orzeczenia, nakazującego mu dokonanie rozbiórki części budynku letniskowego. Stąd też, z uwagi na treść tego żądania, zastosowanie w sprawie znajdował art. 162 k.p.a. regulujący wygaśnięcie lub uchylenie decyzji. Niemniej, z uwagi na podniesione we wniosku okoliczności jak i kwestionowane rozstrzygnięcie, wskazany wniosek należało rozważyć w kontekście art. 162 § 1 pkt 1 ww. ustawy, jak również w szczególności w kontekście art.4 ustawy z dnia 20 marca 2015r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.1332). W myśl bowiem ust.1 tego przepisu w przypadku obiektów budowlanych wybudowanych na terenach rodzinnych ogrodów działkowych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy spełniających wymagania, o których mowa w art.2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o Rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U.2014.40) - przy czym art.2 pkt 9a został dodany przez art.3 pkt 1 ustawy z dnia 20 marca 2015r. (Dz.U.2015.528) zmieniającej nin. ustawę z dniem 30 kwietnia 2015r. – w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie wszczyna się postępowania określonego w art.48 – 49b ustawy wymienionej w art.1 niniejszej ustawy, a postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. W przypadku gdy ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o którym mowa w ust.1, wydana przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nie została jeszcze wykonana, właściwy organ nadzoru budowlanego, który wydał tę decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie ( art.4 ust.2). Z kolei zgodnie z art.2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o Rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U.2014.40) przez altanę działkową – należy rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz wysokości do 5m przy dachach stromych i do 4m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile łączna powierzchnia nie przekracza 12m2. Zważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z powołanego przepisu wyprowadzić należy dwie normy prawne. Pierwsza z nich wskazuje, że organ jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. Druga natomiast uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zarówno w pierwszej, jak i drugiej normie muszą zostać spełnione łącznie obie wskazane przesłanki, tj. bezprzedmiotowości i istnienie przepisu prawa nakazującego wygaszenie decyzji lub bezprzedmiotowości i istnienie interesu społecznego lub interesu strony. W ocenie składu orzekającego nie budzi wątpliwości, iż bezprzedmiotowość decyzji wynika z okoliczności mających miejsce po wydaniu decyzji, wskazujących na ustanie prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu ustania bytu prawnego podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji albo zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. O bezprzedmiotowości można więc mówić tylko gdy nastąpiły zmiany podmiotowe lub przedmiotowe. W ramach zmian przedmiotowych skutkujących bezprzedmiotowością nie mieści się niewykonanie obowiązku, a jedynie ustanie istnienia przedmiotu, np. przy nakazie rozbiórki pożar obiektu budowlanego, powódź. Przedstawiona wykładnia przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jednolicie jest przyjmowana zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie prawa administracyjnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 września 2014 r., II OSK 519/13; z dnia 17 września 2013 r., II OSK 956/12; z dnia 11 grudnia 2008 r., II OSK 1460/07). W kontekście powyższych uwag, w stanie faktycznym niniejszej sprawy - jak słusznie uznały organy obu instancji - brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja z dnia 26 czerwca 2014r. nakładająca obowiązek wykonania rozbiórki stała się bezprzedmiotowa. Decyzja ta bowiem nadal podlega wykonaniu. Istnieje podmiot zobowiązany do jej wykonania, istnieje obiekt budowlany, którego dotyczą nakazane w decyzji roboty. Wynikający z decyzji rozbiórki nakaz w dalszym ciągu nie został zrealizowany, co wbrew twierdzeniom skarżącego wykazano w protokole kontroli. W sprawie nie uległ także zmianie stan faktyczny w sposób uniemożliwiający wykonanie decyzji, ani też stan prawny w sposób nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowego orzeczenia. Skarżący, co prawda rozebrał fragment budynku tj. taras o wymiarach 2,70m x 3,64m, jednakże pozostała jeszcze część klatki schodowej o wymiarach 3,04m x 3,39m, którą skarżący uznał za werandę. Przedmiotowej części budynku w ocenie Sądu nie sposób jednak uznać za werandę. Pomimo bowiem braku definicji legalnej pojęcia "weranda", za taką należy uznać dodatkową przestrzeń użytkową zlokalizowaną na paterze budynku, najczęściej od frontu, posiadającą zadaszenie, często też zabudowaną szklanymi bądź drewnianymi przegrodami – ścianami lub ażurowymi przesłonami. Weranda często lokalizowana jest przy wejściu do budynku i podobnie jak taras czy balkon pełni funkcję wypoczynkową. Sporny obiekt natomiast zabudowany jest cegłą, posiada dwa okna o przeciętnym rozmiarze i przeszklone drzwi. Nie można zatem uznać go za werandę. Wymiary altany wynoszą zatem 35,43 m2 + 10,30 m2 powierzchni części budynku stanowiącej wcześniej klatkę schodową, a uznaną przez skarżącego za werandę. Razem daje to 45,73 m2. Zatem obiekt nie spełnia warunku zawartego w art.2 pkt 9a ustawy o ROD, co czyni niemożliwym stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o rozbiórce. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż kontrolowana decyzja prawa nie narusza. Na koniec Sąd wyjaśnia, iż wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego organy wnikliwie zbadały stan faktyczny i prawny sprawy. Przeprowadzono ponowne oględziny i sporządzono dokumentację fotograficzną. Rzeczą organów nadzoru budowlanego było tylko i wyłącznie zbadanie czy decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki części budynku stała się bezprzedmiotowa, tj. czy dokonano faktycznej rozbiórki części obiektu wskazanego w decyzji z dnia 26 czerwca 2014r. i czy obecnie altana odpowiada warunkom zawartym w art.2 pkt 9a ustawy o ROD. Organy wykazały, że decyzja nie została wykonana w całości, bowiem rozebrany został jedynie taras. Nadto w sprawie z przyczyn oczywistych nie mógł znaleźć zastosowanie również art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Okoliczności sprawy nie wypełniają bowiem dyspozycji tego przepisu. Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2016r.,poz.718), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.