IV SA/Po 333/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 01 czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, oddala skargę /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/P.Miładowski /-/G.Radzicka Decyzją nr [...] z 17 listopada 2005r. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, Kierownik Filii [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie art. 3 ust. 1, 3, 4, art.8 ust. 1 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2004r., nr 64, poz. 593 ze zm., dalej: u.p.s.) odmówił K. K. przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego. Skarżący wnioskami z 21 października 2005r., 28 października 2005r., 31 października 2005r., 2 listopada 2005r., 3 listopada 2005r., 7 listopada 2005r., 12 listopada 2005r. i 16 listopada 2005r. zwrócił się o przyznanie mu pomocy na pokrycie kosztów zakupu: dętki rowerowej za 10 zł, zniczy nagrobnych za 3,96 zł, części do roweru za 14 zł, części do roweru za 12 zł, gwoździ za 6 zł, desek boazeryjnych za 54,38 zł, termometru okiennego i rozpuszczalnika za 7,57 zł, desek za 6,60 zł, kosztów wysyłania prywatnej korespondencji za 5,10 zł, szprych do roweru za 2,10 zł i różnicy za zakupione obuwie 22,90 zł. Organ I instancji w uzasadnieniu wskazanej decyzji podniósł, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący przyznawane mu środki finansowe wydaje na inne niż uzgodnione uprzednio cele i bez konsultacji z organem pomocy. Stwierdzono również, że przyznany skarżącemu zasiłek okresowy w wysokości 400 zł i zasiłek celowy w październiku 2005r. są wystarczającym wsparciem finansowym w rozumieniu art. 3 u.p.s. Z zachowaniem ustawowego terminu skarżący wniósł odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, wyrażając swoje niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. Decyzją nr [...] z 1 czerwca 2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej zarzucono organowi I instancji brak wskazania przyczyn odmowy udzielenia wnioskowanej pomocy. Organ II instancji wskazał, że wskazanie na remont altanki nie jest wystarczającą przyczyną uzasadniającą negatywne załatwienie wniosku o pomoc. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skarżący nie podniósł żadnych zarzutów, dołączył jedynie plik dokumentów nie mających związku ze sprawą. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269, dalej: u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art.1 §1 u.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 u.s.a. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zasady ogólne wskazanej ustawy, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s. stanowią, że świadczenia pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak wynika z powyższych przepisów pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. W niniejszej sprawie przedmiotem jest świadczenie pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, który zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, albo osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego – w myśl art. 40 ust. 1 u.p.s. Jak wynika z powołanych przepisów, przyznanie tego świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2005 r., I SA/Wa 448/04, LEX nr 166677). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, uznanie organu doznaje ograniczeń w świetle brzmienia art. 7 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, organ winien załatwiać sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z tej przyczyny organ – działając w ramach uznania – winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. Taka konstrukcja nie wyklucza możliwości odmowy przyznania świadczenia ( wyrok NSA z dnia 18 maja 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 25/98, LEX nr 44078), jednakże nakłada na organ obowiązek każdorazowego precyzyjnego wskazania przesłanek odmowy udzielenia świadczenia. Koreluje to z obowiązkiem uzasadnienia prawnego i faktycznego podjętego rozstrzygnięcia. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) i wymogami formalnymi decyzji określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi przeprowadzenia kontroli legalności. W niniejszej sprawie organ odwoławczy słusznie zauważył, że decyzja I instancji nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a. Istotnie rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne nie zawiera dostatecznie wyjaśnionej podstawy prawnej i faktycznej. Mimo uznaniowego charakteru decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, organ winien wskazać elementy stanu faktycznego przemawiające za odmową przyznania tego świadczenia wraz z przytoczeniem odpowiednich przepisów i ich wyjaśnieniem. Natomiast jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, organ niższej instancji skupił się jedynie na opisaniu okoliczności odnoszących się do remontu dokonanego przez skarżącego i do wskazania że wydatkuje on przyznaną pomoc niezgodnie z ustaleniami. Decyzja organu II instancji wydana została w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. ma ona zatem charakter decyzji kasacyjnej. Powszechnie w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. wyrok NSA z 02.12.1999r. sygn. akt I SA 632/99, publ.: LEX nr 48722; wyrok NSA z 02.04.2001r. IV SA 208/99, publ.: LEX 54745; wyrok NSA z 19.09.2006r. sygn. akt I OSK 884/06, publ.: 321129 ). Sąd wskazuje, że z powołanego przepisu wynika, że decyzja kasacyjna ma charakter wyjątkowy i dopuszczalna jest jedynie w sytuacjach tam określonych, to jest gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponadto art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. daje organowi odwoławczemu możliwość wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odnosząc się do powyższego, należało uznać, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zapadło bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Trafnie w uzasadnieniu decyzji z 1 czerwca 2006r. wskazano, że ustalenia dotyczące przeznaczania przez skarżącego pomocy na inny cel niż uprzednio ustalony, nie mogą stanowić zasadnej podstawy do odmowy przyznania świadczenia. Nadto słusznie stwierdzono brak ustaleń w zakresie odmowy udzielenia skarżącemu pomocy w zakresie przez niego wnioskowanym. Powyższe okoliczności podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pozwalają przyjąć, że uchylenie orzeczenia I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, było konieczne ze względu na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie. Taki tryb postępowania zapewni realizację naczelnej zasady postępowania administracyjnego – to jest prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Na marginesie powyższych rozważań Sąd wskazuje, że organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji opartej o przepis art. 138 § 2 k.p.a. ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Nie rozstrzyga o meritum spraw, nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Stąd też art. 139 k.p.a. wyrażający zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych (por. uchwała 7 sędziów NSA z 04.05.1998 r., sygn. akt FPS 2/98, publ.: ONSA 1998/3/79,) Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji zgodnie z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ P. Miładowski /-/ G. Radzicka