IV SA/Po 334/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant ref.staż. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2006 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego 1. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 2. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] nr [...] 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] nr [...] /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/M.Dybowski /-/P.Miładowski KB/ sygn. IV SA/Po 334/05 U Z A S A D N I E N I E I. Decyzją z dnia [...] nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza Zastępca Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie art. 104, art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 98/00/1071 ze zm.- dalej kpa) i art. 48 ust. 4 i 5, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 64/04/593 ze zm.- dalej: ups) umorzył postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy w formie pokrycia kosztów posiłków w szkole dla dzieci. W uzasadnieniu decyzji w szczególności wskazano, że dokonanie oceny, czy osoba lub rodzina kwalifikuje się do świadczeń z pomocy społecznej następuje po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, do którego przeprowadzenia niezbędna jest współpraca osoby zainteresowanej. Bez współdziałania ustalenie sytuacji materialno-bytowej rodziny jest niemożliwe. Po rozpatrzeniu odwołania M.W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wskazało, że wydanie decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej następuje po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Sposób zachowania odwołującego uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu. Umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 kpa jest zgodne z przepisami prawa. Pismem z dnia [...] marca 2005 r. M.W. złożył skargę nr [...] do Sądu Administracyjnego, kwestionując wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję i podtrzymując wyrażone wcześniej zarzuty. Skarga ta jest tożsama w treści, jak pozostałe skargi złożone przez M.W. w 48 sprawach w okresie od 7 czerwca 2004 do 10 kwietnia 2006 r. (różni się jedynie datą, numerem skargi i sygnaturą wpisanych odręcznie w wykropkowanych rubrykach skarg (przykładowo- k. 2 akt IV SA/Po 334/05 i k. 2 akt IV SA/Po 367/05- oznaczone- odpowiednio- numerami 40 i 43). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. II. Decyzją z dnia [...] nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie art. 104, 105 § 1 kpa, art. 39 ust. 2, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 64/04/. 593 ze zm.) i § 2 ust. 2 i § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzaju dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej (Dz. U. 114/01/1220- dalej rozporządzenie) umorzył postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku M.W. z dnia [...] grudnia 2004 r. o przyznanie zasiłku celowego na zakup opału. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że powodem umorzenia postępowania był brak współdziałania ze strony Skarżącego, polegający na uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w jego miejscu zamieszkania. Pracownicy socjalni próbowali przeprowadzić wywiad środowiskowy dnia 05 stycznia 2005 r. a w miejscu zamieszkania zastano syna i żonę, która nie chciała udzielać informacji. Pismem z dnia 17 stycznia, doręczonym skutecznie dnia 18 stycznia 2005 r. wezwano Wnioskodawcę do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego dnia 21 stycznia 2005 r. o godz. 14oo i do uzupełnienia dokumentacji w terminie 7 dni pouczając, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu i niedostarczenie wymaganych dokumentów spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Podczas ponownej próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego dnia 21 stycznia 2005 r., pracownicy Ośrodka nikogo nie zastali w miejscu zamieszkania, co zostało odnotowane w protokole z pobytu w środowisku celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Dokonanie oceny, czy osoba lub rodzina kwalifikuje się do świadczeń z pomocy społecznej następuje po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, do którego przeprowadzenia niezbędna jest współpraca osoby zainteresowanej. Bez współdziałania ustalenie sytuacji materialno-bytowej rodziny jest niemożliwe. Odwołanie od decyzji zostało złożone przez M.W. za pośrednictwem organu I instancji, w terminie. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stwierdzono, że zgodnie z art. 106 § 4 ups decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, a według art. 107 ups wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Zgodnie z rozporządzeniem wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Dopiero po przeprowadzeniu wywiadu rodzinnego organ pomocy społecznej może, zgodnie z art. 106 ust. 4 ups, wydać decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia. Jeśli Wnioskodawca uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu to organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Skarga z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została złożona przez M.W. za pośrednictwem organu II instancji, w terminie. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Obie skargi okazały się zasadne, choć z innych przyczyn, niż w nich podniesione. Wojewódzki Sąd Administracyjny na rozprawie dnia 12 lipca 2005 r. na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa) połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg M.W., toczące się pod sygnaturami IV SA/Po 334/04 i IV SA/Po 367/04, i prowadzić je dalej pod sygn. IV SA/Po 334/04 (k. 11), bowiem pozostają one ze sobą w związku. Rzeczą Sądu jest kontrola zaskarżonych decyzji z prawem ( art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych- Dz. U. 153/02/1269 ze zm.). Sąd sprawując kontrolę sprawdza, czy organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do ustalonych stanów faktycznych, a także czy postępowania administracyjne przeprowadzono zgodnie z wymogami proceduralnymi. Sąd podziela ustalenia faktyczne, zaprezentowane w uzasadnieniach obu zaskarżonych decyzji i decyzji je poprzedzających. W niniejszych sprawach miało miejsce naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy- organ I instancji niesłuszne zastosował art. 105 § 1 kpa a organ II instancji błędnie utrzymał w mocy zaskarżone decyzje. Stosownie do art. 104 §1 kpa organ administracji państwowej jest obowiązany do załatwienia sprawy będącej przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego w formie decyzji, chyba że przepisy kpa stanowią inaczej. Zgodnie z art. 104 § 2 kpa decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części (decyzje merytoryczne) lub w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji (decyzje pozamerytoryczne). Do ostatniej kategorii decyzji należą decyzje o umorzeniu postępowania wydawane na podstawie art. 105 kpa. Przesłanką obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowość postępowania, co zobowiązuje właściwy organ administracji państwowej do ustalenia istnienia tej przesłanki. Powyższa przesłanka uzasadniająca podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa niewątpliwie zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu żądania (sprawy administracyjnej), dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte, co organ winien rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie i ustalonego stanu faktycznego w dniu podejmowania decyzji. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa co prowadzi do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz" wyd. 2 Zakamycze 2005 s. 619). Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa. Przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego jeśli z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz" wyd.6, C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 13-14). Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa gdy (jedyna) strona postępowania utraciła przymioty o których mowa w art. 28 kpa lub wskutek śmierci strony w toku postępowania, o ile postępowanie dotyczy praw związanych z osobą zmarłego w sposób ścisły. Zgodnie zaś z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA w Warszawie z 24 kwietnia 2003 r., sygn. III SA 2225/01 Biul. Skarbowy 6/03/25). W uzasadnieniu wyroku z dnia 09 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNP 11/96/150 Sąd Najwyższy podkreślił, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 kpa, przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ów ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Nie ulega wątpliwości, że niniejsze sprawy są sprawami z zakresu prawa administracyjnego, brak w aktach administracyjnych informacji, co do utraty tej cechy w trakcie postępowań, i dlatego podlegały rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji. Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Jak wynika z adnotacji w protokołach z dnia 5 stycznia 2005 i 25 stycznia 2005 r., pracownicy socjalni nie zastali- mimo prawidłowego zawiadomienia- Wnioskodawcy w domu, ale to nie oznacza, że Skarżący swoją postawą doprowadził do utraty administracyjnego charakteru spraw. Skoro zatem nie nastąpiła bezprzedmiotowość postępowań w rozumieniu art. 105 §1 kpa niewłaściwe było umorzenie postępowań przez organ I instancji. Zgodnie z art. 77 §1 kpa organ administracji obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć nie tylko uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, ale również uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów. Odmowa udzielenia informacji przez Skarżącego a w konsekwencji uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadów jest zdaniem Sądu taką właśnie istotną okolicznością, podlegającą ocenie organu prowadzącego postępowania. Skoro Skarżący uniemożliwił udzielenia wywiadów ani nie dostarczył wskazanych w piśmie z dnia 17 stycznia 2005 r. dokumentów, Jego żądania o przyznanie pomocy społecznej winno spotkać się z odmową przyznania świadczeń, a nie umorzeniem postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie z przyczyn wyżej podniesionych nie podziela poglądu prawnego, zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 12.X.1995 r.- SA/Ka 1858/94 i poglądu Komentatora, zaprezentowanego w "Komentarzu do ustawy o pomocy społecznej" autorstwa C. Martysza, S. Niteckiego i G. Szpora- Gdańsk 2001 s. 321 uw. 3. Z tych powodów uwzględniając okoliczności spraw, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ppsa orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji w trybie art. 152 ppsa, ponieważ zaskarżonymi decyzjami nie przyznano żadnych uprawnień, które podlegałyby wykonaniu. /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/M.Dybowski /-/P.Miładowski KB/