IV SA/Po 336/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi W.-B. Sp. z o.o. na zarządzenie pokontrolne W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyeliminowania naruszeń oddala skargę w całości. W. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, po przeprowadzeniu kontroli, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, skierował do W.-B. Sp. z o.o. z siedzibą w P. zarządzenie pokontrolne z dnia [...] stycznia 2021 roku (nr [...]), w którym nakazał: 1. od dnia otrzymania zarządzenia prowadzić działalność zbierania odpadów po uzyskaniu stosowanego zezwolenia, 2. niezwłocznie dostosować się do wymagań prawnych poprzez rzetelne prowadzenie ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów przy użyciu karty ewidencji odpadów oraz karty przekazania odpadów sporządzonych oddzielnie dla każdego rodzaju odpadu, 3. niezwłocznie dostosować się do wymagań prawnych prowadzenia działalności zgodnie z wpisem do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami. Organ zobowiązał Spółkę do przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń w terminie do [...] lutego 2021 roku. W.-B. Sp. z o.o. z siedzibą w P. skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Spółka zażądała uchylenia w całości zarządzenia pokontrolnego oraz orzeczenia, co do istoty sprawy, ewentualnie przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie skarżącej organ błędnie ustalił, że hałda zlokalizowana na działce nr [...] w Z. w części o wymiarach 4622,11mł jest składa się z odpadów o kodzie 17 01 01 - Odpady betonu oraz gruzobetonowy z rozbiórek i remontów, na którego zbieranie wymagane jest zezwolenie. Skarżąca uznała, że kwestionowane zarządzenie pokontrolne zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 41 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach oraz przepisów art. 9 ust. 2 pkt 10 i ust. 2a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Skarżąca podniosła, że na spornej hałdzie zgromadzony został materiał budowlany, który w całości stanowi kruszywo betonowe. Składowany towar nie nabył statusu odpadu i nigdy nie był odpadem, albowiem nie doszło do spełnienia ustawowej definicji odpadu, w tym zawłaszcza przesłanki "pozbycia się". Kruszywo z recyklingu betonu stanowi pełnowartościowy materiał budowlany. Składowany materiał znalazł zastosowanie przy budowie drogi publicznej do obsługi zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w Z.. Sposób użytkowania "materiału w postaci zakupionego kruszywa" nie oddziałuje negatywnie na człowieka i środowisko. Skarżąca zaznaczyła, że przy wykonywaniu kontroli inspektor uprawniony jest do określenia składu morfologicznego odpadów w oparciu o wiedzę ekspercką, jednak żaden przepis nie nadaję inspektorom uprawnienia do wtórnego nadawania kodów odpadom. To wytwórca nadaje kod odpadom. W niniejszej sprawie inspektor zakwalifikował kruszywo budowlane, jako odpad o kodzie 17 01 01. Traktowanie surowca przez wytwórcę oraz dalszego posiadacza, jako kruszywa budowlanego, czyni niemożliwym uznanie przez organ, że zgromadzony surowiec stanowi odpad. W ocenie strony w okolicznościach niniejszej sprawy wymagane było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność oceny, czy zgromadzony surowiec jest odpadem o kodzie 17 01 01, czy materiał budowlanym. W świetle treści art. 10 ust. 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców w przypadku nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku, bądź ograniczenie lub odebranie uprawnień niedające się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego rozstrzyga się na korzyść przedsiębiorcy. W sprawie nie zostało wykazane, że materiał znajdujący się na działce użytkowanej przez skarżącą Spółkę jest odpadem. Organ nie wziął pod uwagę oświadczenia Z. M. (zastępcy dyrektora produkcji w skarżącej Spółce) oraz pominął oświadczenie R. H. (dyrektor ds. technicznych-produkcyjnych w M. N. Spółka jawna). Skarżąca nie jest posiadaczem odpadów. Na terenie wynajmowanej działki znajduje się kruszywo betonowe, które nigdy nie stanowiło odpadu. Skarżąca nie ma obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, a tym samym niemożliwe jest wpisanie skarżącej Spółki z urzędu do BDO przez Marszałka Województwa. W. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że pojęcia odpadów nie można zawężać do sytuacji, gdy dotychczasowy posiadacz pozbywa się danego przedmiotu w celu definitywnego unieszkodliwienia lub przetworzenia. Pojęcie odpadu obejmuje także substancje i przedmioty, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania. Jako odpady traktowane są bowiem nie tylko przedmioty, które posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się pozbyć, ale także takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania, a nawet takie które są zdatne do powtórnego wykorzystania (wyrok NSA z 20.11.2014 r., II OSK 1085/13, LEX nr 1793978). Aby produkt mógł być uznany za kruszywo przedsiębiorca musi uzyskać potwierdzenie, że spełnia on wymagania przewidziane dla kruszyw. Zgodnie z zapisami pozwolenia posiadanego przez P.-B. Sp. z o.o. Spółka jawna na prowadzenie odzysku odpadów - w wyniku procesu przetwarzania - powstaje produkt, który nie jest już odpadem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 23 ustawy o odpadach, tj. w ramach recyklingu "odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały, substancje wykorzystywane w pierwotnym lub innych celach". Skarżąca Spółka nie udowodniła, aby magazynowany w ilości 4622,11mł odpad gruzu budowlanego, w tym 3000mł zakupione od M. N. Spółka jawna, był kruszywem, czyli zgodnie z przepisami gruzu budowlany utracił status odpadu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W takim wypadku, zgodnie z art. 146 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje poprzez uchylenie aktu lub stwierdzenie bezskuteczności czynności w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd uznał skargę W.-B. Sp. z o.o. z siedzibą w P. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania. Kwestionowane zarządzenie pokontrolne odpowiada prawu. Analiza dokumentów włączonych do akt sprawy, stanowisko skarżącej Spółki oraz stanowisko skarżonego organu wskazuje, iż bezsporne pomiędzy stronami są następujące okolicznościach faktyczne kontrolowanej sprawy. W.-B. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na wynajmowanej działce gruntu nr [...] w Z. zgromadziła w formie hałdy materiał/surowiec, który wykorzystuje do realizacji zleceń w zakresie budowy dróg publicznych. W celu wykazania pochodzenia zgromadzonego na hałdzie materiału skarżąca Spółka przedstawiła faktury dokumentujące zakupy w ilości 5100mł zgromadzonego surowca. Materiał złożony na hałdzie w ilości 2100mł pochodzi od P.-B. Sp. z o.o. (faktura VAT nr [...]), a złożony w ilości 3000mł od M. N. Spółka jawna (faktura VAT nr [...]). Pomiar dokonany z wykorzystaniem bezzałogowego statku powietrznego (drona) ujawnił, że objętość hałdy wynosi 6722,11mł. Dokumenty włączone do akt sprawy wskazują, że P.-B. Sp. z o.o. Spółka jawna jest producentem materiału budowlanego i posiada pozwolenie na wytwarzanie odpadów wraz z określeniem warunków zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów (decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 roku nr [...]). Dla zakupionego od tej Spółki towaru wystawiono deklarację właściwości użytkowych Nr 330Mż dla Mieszanki kruszywa z recyklingu 0-90, tj. "Kruszywa do niezwiązanych hydraulicznie materiałów stosowanych w obiektach budowlanych i budownictwie drogowym". Deklaracja zapewnienie właściwości użytkowych wyrobu wydane zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 305/2011 na wyłączną odpowiedzialność producenta. W przypadku faktury wystawionej przez M. N. Spółka jawna analogiczne okoliczności nie zostały ani potwierdzone, ani ujawnione. Do akt sprawy złożone zostało jedynie oświadczenie R. H. (dyrektor ds. technicznych-produkcyjnych w M. N. Spółka jawna), że "skarżącej Spółce sprzedany został materiał budowlany w postaci kruszywa betonowego pozyskanego z remontów dróg i placów magazynowych". Powołane powyżej bezsporne okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy, Sąd w całości przyjmuje jako własne ustalenia w sprawie. Istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do oceny stanu prawnego surowca/materiału zgromadzonego na spornej hałdzie w ilości 4622,11mł. Skarżąca utrzymuje, że hałda w całości obejmuje materiału budowlany w postaci kruszywa betonowego z recyklingu. Natomiast organu uznał, że jedynie w przypadku surowca zakupionego od P.-B. Sp. z o.o. Spółka jawna (2100mł) mamy do czynienia z materiałem budowlanym o statusie kruszywa betonowego z recyklingu. Surowiec zakupiony od M. N. Spółka jawna (3100mł) oraz surowiec w ilości 1522,11mł o nieudokumentowanym pochodzeniu organ rozpoznał, jako odpad o kodzie 17 01 01, czyli odpady betonu oraz gruzobetonu z rozbiórek i remontów, na którego zbieranie wymagane jest zezwolenie. W ocenie Sądu skarżony organ podjął wszelkie niezbędne działania mające celu dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zebrany w toku kontroli materiał dowodowy jest wystarczający do przeprowadzenia materialnoprawnej oceny sprawy. Sąd nie dopatrzył się dowolności, błędnej oceny, czy też pominięcia materiału dowodowego w postaci zeznań/oświadczeń składanych przez Z. M. (zastępcę dyrektora produkcji w skarżącej Spółce) oraz oświadczenia złożonego przez R. H. (dyrektor ds. technicznych-produkcyjnych w M. N. Spółka jawna). Wskazane powyżej oświadczenia korespondują z pozostałym materiałem dowodowym i w żadnym zakresie nie podważają stanowiska organu, co do tego, że materiał/surowiec zakupiony od M. N. Spółka jawna w ilości 3100mł stanowi odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 797 z późn. zm.). Skarżony organ zgodnie z zebranym materiałem dowodowym oraz zgodnie z treścią oświadczenia R. H. przyjął, że M. N. Spółka jawna pozbyła się surowca w ilości 3100mł, który pozyskany został z remontu dróg i placów. Natomiast w świetle treści przepisu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach ilekroć w ustawie jest mowa odpadach - rozumie się przez to każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Organ nie kwestionuje stanowiska strony skarżącej, że zgromadzony surowiec jest wykorzystywany, jako materiał budowlany. Wbrew argumentacji skargi powołane powyżej oświadczenia/zeznania nie są dowodami przesądzającymi o tym, że surowiec złożony na hałdzie w Z. , a zakupiony od M. N. Spółka jawna w ilości 3100mł, jest materiałem budowlanym w postaci kruszywa betonowego z recyklingu w rozumieniu przepisów prawa. Skarżony organ trafnie przyjął, że to nie wytwórca dokonuje kwalifikacji danej substancji lub danego przedmiotu jako odpadu, ale okoliczności związane z pozbyciem się tej substancji lub przedmiotu (wyrok NSA z 23.03.2021 r., III OSK 277/21, LEX nr 3153118). Legalna definicja odpadu obejmuje swym zakresem także substancje i przedmioty, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania, odpadami są również materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu przez nabywcę, posiadają dla niego określoną wartość gospodarczą, rynkową i stanowiły przedmiot umowy sprzedaży (wyrok NSA z 16.10.2019 r., II OSK 2916/17, LEX nr 2742399). Z uwagi na powyższe, a wbrew argumentacji skargi, nawet traktowanie sprzedawanego surowca przez M. N. Spółka jawna oraz W.-B. Sp. z o.o. z siedzibą w P., jako kruszywa budowlanego, nie czyni niedopuszczalnym przyjęcia ustalenia, że zgromadzony przez Skarżącą surowiec jest odpadem. Skarżony organ trafnie przyjął, że o tym, czy na spornej hałdzie został złożony surowiec o statusie kruszywa betonowego z recyklingu rozstrzygać należy w szczególności na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 23 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach. Zgodnie z treścią wskazanych przepisów określone rodzaje odpadów przestają być odpadami, jeżeli na skutek poddania ich odzyskowi, w tym recyklingowi, spełniają: 1) łącznie następujące warunki: a) przedmiot lub substancja są powszechnie stosowane do konkretnych celów, b) istnieje rynek takich przedmiotów lub substancji lub popyt na nie, c) dany przedmiot lub substancja spełniają wymagania techniczne dla zastosowania do konkretnych celów oraz wymagania określone w przepisach i w normach mających zastosowanie do produktu, d) zastosowanie przedmiotu lub substancji nie prowadzi do negatywnych skutków dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska; 2) wymagania określone przez przepisy Unii Europejskiej. Przez recykling rozumie się odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach. Organ przyjął prawidłowe kryterium oceny i rozstrzygnięcia o tym, czy surowiec zgromadzony przez skarżącą Spółkę w ilości 4622,11mł jest odpadem o kodzie 17 01 01, czy też materiałem budowlanym w postaci kruszywa betonowego z recyklingu. W odpowiedzi na skargę organ trafnie wskazuje, że surowiec o statusie prawnym materiału budowlanego w postaci kruszywa betonowego z recyklingu powinien spełniać wymagania prawne dla wyrobów budowlanych. Te wymagania określają, w tym również dla wyrobów budowlanych uzyskanych z odpadów, przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 roku ustanawiające zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 88, str. 5 z późn. zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 266 z późn. zm.). Analiza akt sprawy w sposób jednoznaczny potwierdza, że towar zakupiony przez skarżącą Spółkę w ilości 3100mł to surowiec pozyskany z remontu dróg i placów od podmiotu, który nie legitymuje się zezwoleniem na prowadzenie odzysku odpadów. Surowiec nabyty od M. N. Spółka jawna nie spełnia wymagań prawnych w zakresie potwierdzenia właściwości użytkowych dla materiału budowlanego ani zgodnie z przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 roku, ani zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych. Mając na uwadze sposób gromadzenia przez skarżąca Spółkę surowca niezbędnego do wykonywanych robót budowlanych w ilości 3100mł oraz brak udokumentowania pochodzenia surowca zmagazynowanego na hałdzie w Z. w ilości 1522,11mł, organ zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania rozpoznał, że surowiec magazynowany na działce w Z. w ilości 4622,11mł jest odpadem o kodzie 17 01 01. Brak jest bowiem podstaw faktycznych i prawnych do uznania go za surowiec o statusie prawnym materiału budowlanego w postaci kruszywa betonowego z recyklingu. W ocenie Sądu na gruncie kontrolowanej sprawy brak jest podstaw do formułowania zarzutu naruszenia przepisów art. 9 ust. 2 pkt 10, czy też art. 9 ust. 2a ustawy z dnia 20 lipca 1991 roku o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 995 z późn. zm.). Właściwości magazynowanego surowca, "skład morfologiczny hałdy" zlokalizowanej na działce nr [...] w Z. jest okolicznością bezsporną. Ocena organu, ocena skarżącej, przedłożone faktury, dokumentacja fotograficzna, oświadczenia dyrektora produkcji w skarżącej Spółce oraz oświadczenia dyrektora ds. technicznych-produkcyjnych w M. N. Spółka jawna wskazują jednoznacznie, że na hałdzie zmagazynowany został surowiec w postaci surowca budowlanego wykorzystywanego/dającego się wykorzystać do budowy drogi. Przedmiotem sporu w okolicznościach kontrolowanej sprawie nie jest "skład morfologicznych hałdy", lecz status prawny surowca, z którego została ona utworzona. Skoro kwestią sporną jest "status prawny surowca" zgromadzonego przez skarżącą Spółkę, to środkiem dowodowym nieprzydatnym, a przez to zbędnym do rozstrzygnięcia spornej kwestii jest pobieranie próbek lub wykonanie innych czynności kontrolnych, wymagających specjalistycznej wiedzy w zakresie oceny "skład morfologicznego hałdy". Organ trafnie uznał, że dowodem rozstrzygającym o statusie prawnym zgromadzonego surowca jest deklaracja właściwości użytkowych Nr 330Mż dla Mieszanki kruszywa z recyklingu 0-90, tj. "Kruszywa do niezwiązanych hydraulicznie materiałów stosowanych w obiektach budowlanych i budownictwie drogowym". Deklaracja zapewnienie właściwości użytkowych wyrobu wydane zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 305/2011 na wyłączną odpowiedzialność producenta. Brak takiej deklaracji w odniesieniu do surowca magazynowanego na działce w Z. w ilości 4622,11mł uzasadniał rozpoznanie, że surowiec w tej ilości jest odpadem o kodzie 17 01 01. Brak jest podstaw uzasadniających stanowisko, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 41 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach. Skoro skarżąca Spółka gromadzi surowiec, który jest odpadem o kodzie 17 01 01 i wykorzystuje go do budowy dróg, to skarżony organ słusznie uznał, że w odniesieniu do działalności prowadzonej przez skarżącą Spółkę zaktualizowały się obowiązki prawne w postaci uzyskania zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów (art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach), prowadzenia ewidencji odpadów (art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach), a także prowadzenia tej działalności w zakresie zgodnym z wpisem do rejestru (art. 51 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 49 ust. 1 ustawy o odpadach). Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.