IV SA/Po 336/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sąd. WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi J. P., M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 13 grudnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpoznaniu wniosku J. P. i M. P. z dnia 14 kwietnia 2009 r. o stwierdzenie nieważności uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we [...] z dnia 21 września 1966 r., nr [...]/66 w sprawie wszczęcia postępowania o przymusowe przejęcie nieruchomości rolnej z zabudowaniami na własność Państwa, działając na podstawie art. 105 § 1 ppsa, umorzyło w całości postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we [...] z dnia 21 września 1966 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa uchwała została wydania w dniu 21 września 1966 r. Wniosek o stwierdzenie jej nieważności został złożony w dniu 14 kwietnia 2009 r. Świadczy o tym data pieczątki pocztowej na kopercie zawierającej wniosek. Nie ulega zatem wątpliwości, że od doręczenia decyzji/uchwały do złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności upłynęło ponad 30 lat. Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. P. i M. P.. Nie zgodzili się z zaskarżoną decyzją, podnosząc między innymi, że nowe przepisy nie mogą naruszać wcześniej nabytych praw, ani niekorzystnie wpływać na stosunki prawa cywilnego. Nadto podali, że jednocześnie skarżą bezczynność i przewlekłość postępowania SKO, które nie chciało się zająć sprawą kilkanaście lat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie o oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Podkreślić należy, że sprawa o bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, została zarejestrowana pod sygn akt IV SAB/Po 98/25 do odrębnego rozpoznania. Niniejsza skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, stanowiącym, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Przy podejmowaniu na tej podstawie decyzji istotne jest zatem ustalenie, że upłynęło trzydzieści lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia weryfikowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Przy czym, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 1569/23 (Lex nr 3861079), W celu dostosowania systemu prawa do powyższego wyroku, ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. (art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej) oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej), a także korespondującym z przyjętymi nowymi rozwiązaniami prawnymi obligatoryjnym umorzeniem postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Wprowadzona regulacja doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpił,o i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Jeżeli zatem jednostka przez kilkadziesiąt lat nie korzysta z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Nie bez znaczenie dla oceny zasadności skargi pozostaje również to, że co najmniej od daty wydania ww. wyroku przez Trybunał Konstytucyjny każdy – a więc także skarżący - powinien się liczyć z tym, że ustawodawca go wykona i stworzy regulacje ograniczające w czasie możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do państwa i stanowionego prawa. To właśnie ta zasada powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie pozostawania w obrocie ostatecznych decyzji administracyjnych i ukształtowanych w ich efekcie stosunków społecznych i gospodarczych na nieruchomościach nimi objętych organy nie będą mogły ich podważać. Zasada zaufania do prawa opiera się bowiem na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Mając zatem na względzie, że kwestionowane orzeczenie zostało wprowadzone do obrotu prawnego najpóźniej pod koniec 1966 r., oczywistym pozostaje, że wniosek o wszczęcie w jego przedmiocie postępowania nadzorczego, który wpłynął do organu w kwietniu 2009 r., wniesiony został po upływie terminu granicznego ustanowionego w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. 1. Wszczęcie postępowania na wniosek następuje z mocy samego prawa z dniem doręczenia żądania organowi, pod warunkiem, że żądanie pochodzi od strony i nie ma innych przeszkód do prowadzenia postępowania. Co istotne, oceny istnienia owych przeszkód należy dokonywać na dzień złożenia wniosku. Jeżeli bowiem w dacie złożenia wniosku nie istnieją przeszkody podmiotowe ani przedmiotowe do wszczęcia postępowania, to zgodnie z art. 61 § 3 KPA, dochodzi do wszczęcia postępowania z mocy samego prawa. W sytuacji natomiast, gdy po wszczęciu postępowania zajdą zdarzenia powodujące jego bezprzedmiotowość stanowi to wówczas podstawę do umorzenia postępowania, a nie odmowy wszczęcia postępowania. 2. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) potwierdza, że w przypadku wniosków o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, złożonych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia możliwe są następujące rozwiązania: po pierwsze, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 158 § 3 KPA, jeżeli wniosek wpłynie do organu po dniu 15 września 2021 r. lub umorzenie postępowania, jeżeli wniosek wpłynął i skutecznie zainicjował wszczęcie postępowania (art. 61 § 3 KPA) przed dniem 16 września 2021 r. Przedmiotowy wniosek wpłynął do organu w dniu 14 kwietnia 2009 r. W tym miejscu należy jeszcze raz wspomnieć, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702) uznano art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a jednocześnie decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W celu dostosowania systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej) oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej. W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej) nie stwierdza się już nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Zmiana wprowadzona ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. odnosi się zatem do kwestii prowadzenia (wszczęcia) postępowania nieważnościowego w ogóle jako takiego. Zdaniem Sądu, jednoznaczny sposób zredagowania przez ustawodawcę przepisu art. 158 § 3 k.p.a. uniemożliwia wnioskodawcy po upływie 30 lat żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji także uzyskanie decyzji stwierdzającej nieważność kontrolowanej decyzji lub stwierdzającej wydanie takiej decyzji z naruszeniem prawa. Na mocy art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej wprowadzono zatem dodatkową, obok dotychczasowych zawartych w art. 61a k.p.a., przesłankę negatywną dla samego wszczęcia postępowania nieważnościowego (Małgorzata Jaśkowska, Martyna Wilbrandt-Gotowicz, Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2022). Z kolei art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi, iż do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą. Jak wynika z ww. przepisu, nakazuje on stosowanie przepisów k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą do postępowań już wszczętych, ale jeszcze niezakończonych. Natomiast przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi, iż postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Jest on więc podstawą do umorzenia z mocy prawa postępowań nieważnościowych toczących się w chwili wejścia w życie nowelizacji, w których zaskarżono decyzje lub postanowienie i które zostały wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia odnośnego aktu administracyjnego.( tak Rafał Marcin Sarbiński, Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX/el. 2021). Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, że art. 158 § 3 k.p.a. i art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej dotyczą dwóch odmiennych sytuacji prawnych. Pierwszy dotyczy odmowy wszczęcia postępowania, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat, a więc stosuje się go do spraw, które jeszcze nie zostały wszczęte przed dniem 16 września 2021 r. Drugi natomiast dotyczy postępowań nieważnościowych toczących się w chwili wejścia w życie nowelizacji, które powinny zostać umorzone po spełnieniu określonych w nim warunków. Na to rozróżnienie zwrócił również wnioskodawca projektu ustawy, wskazując w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej, że zdaniem wnioskodawcy zasadne jest rozciągniecie stosowania wprowadzonego ograniczenia również na postępowania wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie projektowanej nowelizacji. Przesądzenie tego wprost w art. 2 projektu czyni zadość zaleceniom płynącym z Zasad Techniki Prawodawczej oraz ma być wyraźną normą dla organów dokonujących stwierdzenia nieważności decyzji, że także w przypadku postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie projektowanej nowelizacji, dotyczących decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa, działanie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji limitowane jest 30-letnim przedawnieniem, pod warunkiem ze decyzje te wywołały skutek w postaci nabycia prawa lub jego ekspektatywy ( vide: uzasadnienie do projektowanej ustawy, druk sejmowy nr 1090). Ustawodawca zatem w sposób zamierzony wprowadził dwa sposoby zakończenia postępowań dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, w zależności od daty jego wszczęcia. Przyjcie interpretacji, że sposób zakończenia postępowania nieważnościwego, bez względu na datę jego wszczęcia jest obojętny, nieuchronnie prowadziłaby do wniosku, że uregulowania zawarte w art. 158 § 3 k.p.a. i art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej są tożsame. Byłoby to zatem niedopuszczalne pozbawienie normy istotnego znaczenia, sprzeczne z założeniem racjonalnego ustawodawcy. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Skarżący wszczęli postępowanie administracyjne wraz z dniem złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji tj. 14 kwietnia 2009 r.(data wpływu do organu), dlatego ocena sposobu zakończenia postępowania przez organy jest prawidłowa i nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.