IV SA/Po 338/21

Dnia 8 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2021 roku sprawy ze skargi Gminy Łubowo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 stycznia 2021 roku nr KN-I.4131.1.53.2021.16 w przedmiocie nieważności uchwały nr XXII/190/2020 Rady Gminy Łubowo z dnia 29 grudnia 2020 roku w sprawie wprowadzenia zmian w Statucie Biblioteki Publicznej Gminy Łubowo oddala skargę w całości. Wojewoda Wielkopolski, w dniu 29 stycznia 2021 roku, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, orzekł o nieważność uchwały nr XXII/190/2020 Rady Gminy Łubowo z dnia 29 grudnia 2020 roku w sprawie wprowadzenia zmian w Statucie Biblioteki Publicznej Gminy Łubowo. Uchwałę doręczono Wojewodzie w dniu 31 grudnia 2020 roku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, że Rada Gminy Łubowo powołaną powyżej Uchwałą dokonała zmiany nazwy Biblioteki Publicznej Gminy Łubowo na "Biblioteka Publiczna i Centrum Kultury Gminy Łubowo" (§1 ust. 1 Uchwały). Jednocześnie na mocy z §1 ust. 2 Uchwały postanowiono, że: "Wprowadza się zmiany w Statucie Biblioteki Publicznej i Centrum Kultury Gminy Łubowo w brzmieniu określonym w Załączniku do niniejszej uchwały". W ocenie organu nadzoru, na gruncie rozporządzenia określającego Zasady techniki prawodawczej, Rada Gminy zmieniając uchwałę powinna w przedmiocie uchwały zmieniającej jednoznacznie określić jaka uchwałę zmienia. W niniejszej sprawie, dla określenia przedmiotu uchwały zmieniającej, Rada Gminy posłużyła się formułą "w sprawie wprowadzenia zmian w Statucie Biblioteki Publicznej Gminy Łubowo" i nie wskazała uchwały mocą, której tenże statut został przyjęty. Informacja ta nie wynika także z treści uchwały zmieniającej. Powyższe w ocenie organu nadzoru prowadzi do stanu, że w rzeczywistości nie wiadomo, jak uchwała została zmieniona. Prawidłowe określenie przedmiotu uchwały zmieniającej stanowi podstawową informację o tym, jaka uchwała została zmieniona. Organ nadzoru zaznaczył przy tym, że określając przedmiot uchwały zmieniającej jako "w sprawie wprowadzenia zmian w Statucie Biblioteki Publicznej Gminy Łubowo" Rada zmieniła jednocześnie nazwę tej jednostki przez co przedmiot uchwały zmieniającej nie koresponduje z treścią uchwały zmienianej. Rada Gminy Łubowo dokonała dorozumianej nowelizacji uchwały, której nie określiła/wskazała. W ocenie organu nadzoru powyższe okoliczności stanowią o istotnym naruszeniu przepisów §85 ust. 1 i ust. 2, §86 oraz §93 ust. 1 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, które na mocy §143 tego rozporządzenia mają odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego. Na gruncie kontrolowanej sprawy naruszenie wskazanych reguł należy uznać za istotne naruszenie prawa, które godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego. Oceniana uchwała wprowadzała niepewność, co do tego, jaki akt prawny został zmieniony oraz w jakim zakresie. Uchwała powodowałyby niepewność, co do stanu prawnego dotyczącego statuty ww. biblioteki. Wójt Gminy Łubowo, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, w wykonaniu uchwały Rady Gminy Łubowo o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, zaskarżył w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego. Podnosząc zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządu gminnego skarżąca Gmina zażądała uchylenia w całości rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi Gmina wyjaśniła, że Zasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i zasadniczo nie służą, jako wzorzec w ocenie ważności obowiązującego prawa. Ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności. Tylko naruszenie tych zasad, którego następstwem nie jest pogwałcenie konstytucyjnych zasad tworzenia prawa nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Rada Gminy oznaczyła przedmiot regulacji w sposób zwięzły, adekwatnie informując o jej treści, czyli z poszanowaniem §18 ust. 2 rozporządzenia Zasady techniki prawodawczej. W ocenie Gminy "każdy przeciętne zorientowany odbiorca normy prawnej jest w stanie z łatwością określić, jaki akt prawny podlega zmianie na mocy Uchwały". Jasny jest sam przedmiot Uchwały. Brak wskazania w tytule numeru uchwały, której załącznikiem jest zmieniany statut w ocenie Gminy nie jawi się jako kumulatywne naruszenie zarówno rozporządzenia Zasady techniki prawodawczej, jak i zasad konstytucyjnych. Argumentacja dotycząca naruszenia konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa została sformułowana ogólnikowo, w sposób niezwykle zdawkowy i niejasny. Nie wykazano powiązań naruszenia Zasad techniki prawodawczej z zasadą demokratycznego państwa prawa. Organ nadzoru błędnie przyjął, że została spełniona przesłanka z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi. Skarżony organ wskazał, że uchwała zmieniana nie została wskazana ani w tytule uchwały zmieniającej, ani w jej treści. Zastosowanej techniki legislacyjnej nie można ocenić jako przejrzystej. Pod pojęciem derogacji rozumie się pozbawienie normy prawnej jej mocy obowiązującej przez inną normę w sposób wyraźny za pomocą tzw. klauzuli derogacyjnej. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że do elementarnych zasad techniki prawodawczej należy zakaz derogacji milczącej i nakaz derogacji wyraźnej (§82 i §86 Zasad techniki prawodawczej). Argumentem przemawiającym za niedopuszczalnością domyślnego uchylania przepisów jest zasada jedności prawa, a także zasada czytelności systemu prawa, czyli brak wątpliwości, które akty prawne obowiązują, a które już nie. Określenia przedmiotu uchwały nr XXII/190/2020 za pomocą formuły "w sprawie wprowadzenia zmian w Statucie Biblioteki Publicznej Gminy Łubowo" nie koresponduje z treścią uchwały albowiem kwestionowana Uchwała zmieniła nazwę Biblioteki Publicznej Gminy Łubowo na "Biblioteka Publiczna i Centrum Kultury Gminy Łubowo". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna. W świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.; w skrócie P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innym orzekanie w sprawach aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru sąd administracyjny uchyla ten akt (art. 148 P.p.s.a.). Wojewoda Wielkopolski, aktem z dnia 29 stycznia 2021 roku, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, orzekł o nieważność uchwały Rady Gminy Łubowo nr XXII/190/2020 z dnia 29 grudnia 2020 roku w sprawie wprowadzenia zmian w Statucie Biblioteki Publicznej Gminy Łubowo. Przedmiotem skargi jest akt nadzoru dotyczący Gminy Łubowo, który podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia - art. 98 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. 2020, poz. 713 ze zm.). Rada Gminy Łubowo podjęła uchwałę o złożeniu skargi do sądu administracyjnego na powyżej opisane rozstrzygnięcie nadzorcze (uchwała nr XXIV/198/2021 z dnia 19 lutego 2021 roku). Wykonanie uchwały powierzone zostało Wójtowi Gminy Łubowo. Pismem z dnia 22 lutego 2021 roku, złożonym w dniu 26 lutego 2021 roku (prezentata Urzędu Wojewódzkiego), a więc z zachowaniem ustawowego terminu, Wójt Gminy Łubowo zaskarżył do sądu administracyjnego akt nadzoru Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 stycznia 2021 roku. Postępowanie sądowe wywołane skargą Gminy Łubowo jest wolne od opłat sądowych z uwagi na treść art. 100 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że uchwała Rady Gminy Łubowo nr XXII/190/2020 z dnia 29 grudnia 2020 roku została przyjęta w formie, która narusza zapisy § 18 ust. 2, § 85 ust. 1 i 2, § 86, § 82, §90, § 93 ust. 1, § 96 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. 2016, poz. 283; dalej w skrócie: ZTP). Wskazać zatem należy, że "Do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej" - §143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". W tytule ustawy (tu: aktu prawa miejscowego) zamieszcza się ogólne oznaczenie przedmiotu ustawy (§ 16 pkt 3 ZTP). Określając przedmiot ustawy (tu: aktu prawa miejscowego), nie przytacza się tytułów innych ustaw, z wyjątkiem ustawy zmieniającej inną ustawę, w której podaje się odpowiednio tylko przedmiot ustawy zmienianej (§ 18 ust. 2 ZTP). Zmiana (nowelizacja) ustawy (tu: aktu prawa miejscowego) polega na uchyleniu niektórych jej przepisów, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu lub na dodaniu do niej nowych przepisów (§ 82 ZTP). Przepisy ustawy (tu: aktu prawa miejscowego) zmienia się przepisem wyraźnie wskazującym dokonywane zmiany, a pierwszemu artykułowi ustawy zmieniającej (tu: aktu prawa miejscowego) nadaje się brzmienie: "W ustawie ..... (tytuł ustawy) wprowadza się następujące zmiany: ....." (§ 85 ust. 1 i ust. 2 ZTP) Zmiana ustawy (tu: aktu prawa miejscowego) nie może polegać na nowelizacji dorozumianej, czyli na tym, że dawny przepis zastępuje się nowym, nie wskazując jednocześnie dokonywania tej zmiany (§ 86 ZTP). Zmienia się zawsze pierwotny tekst ustawy (tu: aktu prawa miejscowego), a jeżeli wprowadzono do niego zmiany - tekst zmieniony. Jeżeli ogłoszono tekst jednolity ustawy, zmienia się ten tekst, a w przypadku gdy wprowadzono zmiany do tekstu jednolitego - zmieniony tekst jednolity (§93 ust. 1 ZTP). Tytuł ustawy zmieniającej (tu: aktu prawa miejscowego) formułuje się zgodnie z zasadami wyrażonymi w § 16-18 i § 19a, z tym że przedmiot ustawy określa się przez użycie zwrotu: "ustawa o zmianie ustawy... (tytuł ustawy)", a jeżeli zmienia się jednocześnie kilka ustaw - wymienia się tytuł każdej zmienianej ustawy (§ 96 ust. 1 ZTP). Działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności - art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z e zm.). W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - kryterium stosowania aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Jednak w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Przez sprzeczność z prawem należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 roku o sygn. akt I OSK 1287/06, Lex nr 320891). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że Zasady techniki prawodawczej są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa (wyrok NSA z 5.05.2011 r., I OSK 1059/10, LEX nr 990131). Analiza stanowiska Wojewody oraz stanowiska skarżącej Gminy doprowadziła Sąd do przekonania, że kwestią sporną pomiędzy stronami nie jest to czy uchwała Rady Gminy Łubowo nr XXII/190/2020 z dnia 29 grudnia 2020 roku w sprawie wprowadzenia zmian w Statucie Biblioteki Publicznej Gminy Łubowo została podjęta z naruszeniem reguł określonych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", lecz to czy naruszenie tych reguł było na tyle istotne, że wymagało stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego odpowiada prawu. Dokonana przez Sąd analiza zapisów uchwały Rady Gminy Łubowo nr XXII/190/2020 z dnia 29 grudnia 2020 roku w sprawie wprowadzenia zmian w Statucie Biblioteki Publicznej Gminy Łubowo potwierdza ocenę Wojewody, że w tym przypadku uchybienie Zasadom techniki prawodawczej należało zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Według stanu udokumentowanego w przekazanych Sądowi aktach sprawy, kwestia statutu biblioteki publicznej Gminy Łubowo była przedmiotem, co najmniej czterech aktów prawa miejscowego: uchwały z dnia 16 maja 2003 roku nr VI/50/2003, uchwały z dnia 8 stycznia 2020 roku nr XIV/122/2019, uchwały z dnia 29 grudnia 2020 roku XXII/189/2020, a także uchwały, której nieważność orzekł Wojewoda, czyli uchwały z dnia 29 grudnia 2020 roku nr XXII/190/2020 Rady Gminy Łubowo w sprawie wprowadzenia zmian w Statucie Biblioteki Publicznej Gminy Łubowo. W zakwestionowanej uchwale Rada Gminy Łubowo nie wskazała uchwały zmienianej mocą, której został przyjęty Statut Biblioteki Publicznej Gminy Łubowo. Informacja taka nie wynika także z treści uchwały zmieniającej. W rzeczywistości nie wiadomo więc, która uchwała dotycząca statutu "Biblioteki Publicznej Gminy Łubowo" i w jakim zakresie zostaje zmieniona. Określenie przedmiotu uchwały Rady Gminy Łubowo nr XXII/190/2020 poprzez sformułowanie "w sprawie wprowadzenia zmian w Statucie Biblioteki Publicznej Gminy Łubowo" nie koresponduje z treścią zawartą w uchwale i treścią załącznika do tej uchwały. Analiza treści uchwały oraz treści załącznika do uchwały Rady Gminy Łubowo nr XXII/190/2020 z dnia 29 grudnia 2020 roku ujawnia, że zakwestionowanym aktem prawa miejscowego ustanowiona została regulacja prawna o charakterze statutu dla "Biblioteki Publicznej i Centrum Kultury Gminy Łubowo", co obejmuję "Bibliotekę Publiczną z siedzibą w Łubowie" (§12 ust. 1 pkt 1 zakwestionowanej uchwały) oraz "Dom Kultury w Łubowie 13F" (§12 ust. 1 pkt 2 zakwestionowanej uchwały). Podkreślić należy, że Uchwała nie uchyla żadnego z aktów prawa miejscowego w przedmiocie "Statutu Biblioteki Publicznej Gminy Łubowo". Skarżony organ trafnie zauważa przy tym, że zakwestionowana aktem nadzoru Uchwała dokonała zmiany nazwy Biblioteki Publicznej Gminy Łubowo na "Biblioteka Publiczna i Centrum Kultury Gminy Łubowo" (§1 ust. 1 Uchwały) oraz na mocy z §1 ust. 2 Uchwały postanawia jednocześnie o "Wprowadzeniu zmian w Statucie Biblioteki Publicznej i Centrum Kultury Gminy Łubowo w brzmieniu określonym w Załączniku do niniejszej uchwały". W ten sposób, w ocenie Sądu, zapis o wprowadzeniu zmian dotyczy aktu prawnego (statutu), który nigdy wcześniej nie został uchwalony, a przez to nie funkcjonował w obrocie prawnym. Mając na uwadze powyższe Sąd podziela stanowisko, że kumulacja nieprawidłowości ujawnionych w uchwale Rady Gminy Łubowo nr XXII/190/2020 z dnia 29 grudnia 2020 roku w sprawie wprowadzenia zmian w Statucie Biblioteki Publicznej Gminy Łubowo wykracza poza techniczne naruszenie reguł określonych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", które można pozostawić do rozstrzygnięcia w drodze wykładni prawa. Sąd nie podzielił argumentacji autora skargi, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy wystąpił przypadek nieścisłości, nieodpowiedniego oznaczenia uchwały, o charakterze nieistotnego naruszenia prawa, a "każdy przeciętnie zorientowany odbiorca normy prawnej z łatwością określić jaki akt prawny podlega zmianie". Brak jednoznacznej identyfikacji zmienianego aktu prawnego, zastosowanie reguł legislacyjnych dotyczących wprowadzania zmian w akcie prawodawczym w sytuacji, w której w istocie ma miejsce "zastąpienie" dotychczasowego aktu prawa miejscowego poprzez przyjęcie w jego miejsce regulacji prawnej o nowym kształcie i w odniesieniu do nowo powołanej jednostki, skutkujące tym, że określenie przedmiotu uchwały zmieniającej nie odpowiada treści zmienianego aktu prawnego, wykracza daleko poza naruszenie jedynie reguły legislacyjnej określonej Zasadami techniki prawodawczej. Sąd podziela ocenę skarżonego organu, że naruszenie reguł legislacyjnych przez Radę Gminy Łubowo w zakresie, miedzy innymi, zakazu dorozumianej derogacji, prowadziło do sytuacji, że to adresaci aktu prawnego, wyręczając prawodawcę lokalnego, musieliby rozstrzygać, które z aktów prawa miejscowego obowiązują oraz w jakim zakresie, gdyż ta kwestia nie stała się to przedmiotem wyraźnego rozstrzygnięcia prawodawcy lokalnego. Posługując się sprzeczną z prawem praktyką dorozumianej derogacji Rada Gminy obciążyła adresatów normy prawnej koniecznością podjęcia rozstrzygnięcia de facto o mocy obowiązującej aktów prawa miejscowego, co zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawa obciąża prawodawcę, a nie adresata normy prawnej. Adresat aktu prawnego ma bowiem usprawiedliwione konstytucyjnie oczekiwanie, że prawodawca w treści aktu prawnego wyraźnie rozstrzygnie o mocy obowiązującej ustanawianych i uchylanych aktów prawnych. Konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały nr XXII/190/2020 z dnia 29 grudnia 2020 roku Wojewoda trafnie uzasadnił naruszeniem zasady poprawnej legislacji wywodzonej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które wyrażało się brakiem rozstrzygnięcia w przedmiocie mocy obowiązującej aktów prawa miejscowego normujących "Statutu Biblioteki Publicznej Gminy Łubowo". Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.