IV SA/Po 339/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 21 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję. Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej decyzją nr [...] z dnia 25 marca 2024 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] z dnia 5 lutego 2024 r. (znak: [...]) o odmowie udostepnienia informacji publicznej w postaci przesłania kopii zawiadomień o możliwości popełnienia przestępstwa lub wykroczenia w 2023 r. oraz kopii odpowiedzi na pozwy cywilne sporządzone w 2023 r. przez Zakład Karny. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 17 stycznia 2024 r. M. S. (dalej: skarżący) wniósł do Zakładu Karnego o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: - kopii zawiadomień o możliwości popełnienia przestępstwa lub wykroczenia sporządzonych w 2023 r. przez Zakład Karny; - kopii odpowiedzi na pozwy cywilne sporządzone w 2023 r. przez Zakład Karny. Decyzją z 5 lutego 2024 r. (znak: [...]) Dyrektor Zakładu Karnego odmówił udzielenia informacji publicznej w powyższym zakresie. Uzasadniając odmowę organ I instancji wskazał, że informacje, których udostępnienia domaga się skarżący, mogłyby zostać udostępnione wyłącznie po zanonimizowaniu wszystkich danych osobowych, co w rzeczywistości spowodowałoby konieczność "wykreślenia" znacznej części zawiadomienia oraz odpowiedzi na pozew, co doprowadziłoby do utraty jakiejkolwiek wartości poznawczej. Podkreślono także, że w niektórych przypadkach anonimizacja może spowodować, że dokument jej poddany stanie się nieczytelny, a przez to straci przymiot informacyjny, będący podstawą wnioskowania o udostępnienie informacji publicznej. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, wskazując na naruszenie jego prawa do informacji przewidzianego w Konstytucji RP. Nadmienił także, że decyzja jest rażąco niezgodna z prawem, a jej uzasadnienie jest wadliwe, lakoniczne i ogólnikowe, przez co nie spełnia wymogów określonych w art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.). Decyzją nr [...] z dnia 25 marca 2024 r. (znak: [...]) Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego fakt, że treść dokumentów, o których udostępnienie wnioskował skarżący stanowi informację publiczną, nie oznacza automatycznie, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest bezwzględnie zobowiązany do umożliwienia zapoznania się z takimi informacjami. Odmowa udostępnienia informacji uzasadniona jest w tym przypadku ochroną prywatności osoby fizycznej. Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej argumentował także, że udostępnienie żądanych informacji wymagałoby bardziej niż zwykle zaawansowanego procesu anonimizacji. Przyjęto, że ocena charakteru wnioskowanej informacji dokonana przez organ I instancji jest prawidłowa i zgodna z prawem. Na powyższą decyzję organu odwoławczego skarżący pismem z 30 kwietnia 2024 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełniło przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znalazło uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych; - art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.) poprzez błędne zastosowanie, polegające na niepoprawnym przyjęciu, ze udostępnienie informacji mogłoby naruszyć jakiekolwiek prawa; - art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez przedstawienie wadliwego uzasadnienia decyzji I poprzez zaniechania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy; - art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez przedstawienie wadliwego uzasadnienia faktycznego i prawnego; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo że naruszała ona prawo. Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący wniósł także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd uwzględnia wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od twierdzeń podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej nr [...] z dnia 25 marca 2024 r. (znak: [...]), którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] z dnia 5 lutego 2024 r. (znak: [...]). Skarga była zasadna. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. W sprawie jest poza sporem, że adresat wniosku (organ) jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. takimi podmiotami są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej. Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia natomiast przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Organ nie kwestionował, że informacje, których udostępnienia domaga się skarżący, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Dalsza analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt: I OSK 2445/11, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). W u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ intencją ustawodawcy było posiadanie przez społeczeństwo instrumentu do możliwie szerokiej i wyczerpującej kontroli instytucji publicznych. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyroki NSA z: 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2916/15, 4 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2634/18). Obowiązkiem organów prowadzących postępowanie administracyjne jest ustalenie i jednoznaczne zweryfikowanie wszystkich dowodów i przesłanek zarówno tych pozytywnych jak i negatywnych warunkujących wydanie decyzji. Rolą każdego organu administracji, co wynika wprost z art. 7 Konstytucji RP, jest działanie na podstawie i w granicach prawa. Zatem w toku postępowania wyjaśniającego organ zobowiązany jest przestrzegać ściśle określonych reguł postępowania, zdefiniowanych w przepisach k.p.a. Organ ma więc obowiązek stać na straży praworządności, czyli działać na podstawie przepisów obowiązującego prawa oraz z urzędu lub na wniosek stron, podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 i art. 7 k.p.a.). Wyniki poczynionych ustaleń organ winien przedstawić w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne musi zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie organ uchylił się od realizacji wspomnianych wyżej obowiązków w swej decyzji odmownej, czym naruszył przepisy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1, k.p.a., art. 80 k.p.a., a w ostateczności art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Organ poprzestał jedynie na lakonicznym uzasadnieniu swojej decyzji odmownej, wskazując, że informacje, których udostępnienia domaga się skarżący, mogłyby zostać udostępnione wyłącznie po zanonimizowaniu wszystkich danych osobowych, co w rzeczywistości spowodowałoby konieczność "wykreślenia" znacznej części zawiadomienia oraz odpowiedzi na pozew, co doprowadziłoby do utraty jakiejkolwiek wartości poznawczej. Powyższa argumentacja organu ma w istocie abstrakcyjny charakter i uniemożliwia dokonanie pełnej kontroli sądowi administracyjnemu. Nie można uznać za zgodnego z prawem działania organu, który niejako "zasłania się" uciążliwą i nadmierną anonimizacją danych, bez podania szczegółowych okoliczności dotyczących m.in. tego jakie konkretnie informacje należałoby zanimizować, jakie "walory poznawcze" zostałyby utracone, a w końcu dlaczego informacje, których udostępnienia domaga się skarżący, nie mogą mu zostać udostępnione. Organy obu instancji w istotnym stopniu uchybiły regule, w myśl której nie jest dopuszczalne w świetle przepisów u.d.i.p. powoływanie się na przesłankę wyłączenia informacji z obowiązku jej udostępnienia bez wskazania wyczerpującej, konkretnej argumentacji, uzasadniającej powody uznania, że zachodzą szczególne okoliczności wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tylko jasne, nieabstrakcyjne i szczegółowe przedstawienie stanowiska może oprzeć się zarzutowi naruszenia w decyzji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. (zob. wyroki NSA z 18 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 684/17, z 10 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 3922/18). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej. Ponownie rozpatrując sprawę, organ administracji uwzględni przedstawione w niniejszym uzasadnieniu wyroku wskazania i oceny prawne Sądu (art. 153 p.p.s.a.). Przy ponownym wydaniu decyzji organ weźmie pod uwagę również to, że uzasadnienie decyzji w sprawie informacji publicznej musi spełniać nie tylko wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a., ale także w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.