IV SA/Po 346/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz Frymus NSA Grażyna Radzicka Protokolant sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 1 października 2008 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zastępcy Kierownika Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z [...] r. nr [...] /-/ G. Radzicka /-/ P. Miładowski /-/ E. Makosz-Frymus Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy K. odmówił przyznania zaliczki alimentacyjnej na P. S. oraz na N. S.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż J. B. nie spełnia przesłanek do otrzymania zaliczki alimentacyjnej przytaczając jednocześnie treść art. 2 pkt 5, oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86 poz. 732 ze zm. – dalej ustawa o zaliczce alimentacyjnej). W odwołaniu od powyższej decyzji J. B. podniosła, iż z dostarczonych przez nią materiałów wynika, że biologiczny ojciec celowo uchyla się od łożenia na utrzymanie swoich dzieci. Decyzją z dnia [...] r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż przepis art. 2 pkt 5 lit a - b ustawy o zaliczce alimentacyjnej stanowi, że osobą uprawnioną w rozumieniu tej ustawy osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli osoba uprawniona jest , wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych bądź osobę pozostającą w związku małżeńskim z osobą, która przebywa w zakładzie karnym powyżej 3 miesięcy albo jest całkowicie ubezwłasnowolniona. Organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, że odwołująca pozostaje w związku małżeńskim, lecz nie podnosiła ona, aby jej mąż przebywał w zakładzie karnym, bądź był całkowicie ubezwłasnowolniony. Organ podniósł, iż osobą samotnie wychowującą dziecko jest w myśl art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) panna, kawaler, osobą pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, wdowa lub wdowiec, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka. Zdaniem organu skarżąca nie spełnia ona kryterium osoby samotnie wychowującej dziecko, pomimo że nie wychowuje dziecka z biologicznym ojcem dziecka, ponieważ w [...] r. zawarła związek małżeński. Według organu skarżąca nie może skorzystać także z wyjątku przewidzianego w art. 29 ust. 1 ustawy o zaliczce alimentacyjnej zgodnie, z którym osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, wychowywana przez osobę pozostającą w związku małżeńskim, nabywa prawo do zaliczki, przez okres jednego roku, jeżeli osoba pozostająca w związku małżeńskim złożyła do sądu pozew o rozwód albo separację i spełnione są pozostałe warunki określone w ustawie. Ponadto zdaniem organu skarżąca nie spełnia także kryterium dochodowego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583,00 zł. Jak wynika z akt sprawy dochód rodziny odwołującej, który z mocy art. 18 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej obliczany jest na tych samych zasadach, jak w przypadku świadczeń rodzinnych, wyniósł w [...] roku [...] zł, co oznacza, że miesięczny dochód 4-osobowej rodziny dowołującej wyniósł w [...] roku [...] zł, co daje [...] zł miesięcznie na osobę w rodzinie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła J. B. podnosząc, iż niezrozumiałe jest dlaczego cały dochód jej małżonka za [...] r. wliczono do dochodu rodziny skoro małżeństwem są dopiero od [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć w sprawie niniejszej, stanowiły między innymi przepisy art. 2 pkt 5 lit. a oraz art. 29 ust. 1 ustawy zaliczce alimentacyjnej. Zgodnie z brzmieniem art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zaliczce alimentacyjnej, ilekroć w ustawie jest mowa o osobie uprawnionej - oznacza to osobę uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie natomiast z treścią art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zaliczkę przez okres 1 roku mogły ponadto otrzymywać także "osoby wychowywane przez osoby pozostające w związku małżeńskim, która złożyły do sądu pozew o rozwód albo separację". Oceną zgodności z prawem tych przepisów zajmował się Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt P 18/06 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym przez art. 27 pkt 2 lit. g ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zakresie, w jakim pomija prawo osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 oraz z 2000 r. Nr 2, poz. 11). Odnośnie art. 29 ust. 1 ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż on jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Następstwem powyższego rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego jest utrata mocy obowiązującej przywołanych przepisów, a przy badaniu legalności zaskarżonej decyzji, konieczne jest uwzględnienie treści przedmiotowego wyroku. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) Sąd administracyjny ma obowiązek uchylić zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego. Skoro zatem stosownie do art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.) stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, na podstawie którego została wydana decyzja, jest podstawą do wznowienia postępowania, to taka regulacja prawna uzasadnia uchylenie przez Sąd administracyjny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Kępno. W aktualnym stanie prawnym, na skutek wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt P 18/06, okoliczność pozostawania w związku małżeńskim przez osoby wychowujące osoby uprawnione do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, nie może być rozważana jako przyczyna odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej. W ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż obecna regulacja może doprowadzić do sytuacji gdzie "rodzic dziecka, który nie może wyegzekwować alimentów zasądzonych na to dziecko, staje przed trudnym wyborem: albo zachowa przysługujące dziecku uprawnienie do zasiłku alimentacyjnego i pozostanie osobą stanu wolnego (a przynajmniej podejmie w tym celu działania w postaci złożenia wniosku o rozwód lub separację), albo je utraci (i w związku z tym będzie samodzielnie ponosić koszty utrzymania osoby uprawnionej do świadczenia) i założy nową rodzinę (pozostanie w dotychczasowym związku małżeńskim). Z punktu widzenia klauzuli ochrony rodziny, zawartej w art. 18 Konstytucji, skłanianie rodzica do poświęcenia swojego życia osobistego w celu zabezpieczenia bytu dziecku (osobie uprawnionej do świadczenia) jest absolutnie niedopuszczalne. Wybór ten oznacza więc albo zdecydowanie się na pewne, choć niewielkie dochody z tytułu zaliczki alimentacyjnej, albo bliżej nieokreślone, choć być może większe, korzyści materialne i społeczne wynikające dla dziecka z założenia przez jego ojca lub matkę nowej rodziny. Wprowadzenie kryterium stanu cywilnego rodzica wydaje się ponadto zbędne z punktu widzenia celów zaliczki. Sam fakt założenia nowej rodziny może, ale nie musi oznaczać poprawy warunków materialnych osoby ubiegającej się o zaliczkę (dziecka z poprzedniego związku). To, czy nowy małżonek dobrowolnie lub przymusowo włączył się do utrzymywania osoby uprawnionej do zaliczki (por. powołany już art. 144 § 1 k.r.o.), znajduje wyraz w dochodach rodziny. Z punktu widzenia celów zaliczki jako świadczenia dla osób najbardziej potrzebujących (por. wyżej, pkt 3.1) właściwym wskaźnikiem tego stanu rzeczy jest więc kryterium dochodowe (art. 7 ust. 2 ustawy o zaliczce), a nie formalistycznie traktowane kryterium stanu cywilnego rodzica wychowującego osobę uprawnioną do zaliczki lub złożenia wniosku o rozwód czy separację. W połączeniu z omówionym już wyżej brakiem wpływu dziecka na decyzje życiowe podejmowane przez wychowującego je rodzica, argumenty te skłaniają do uznania, że dostęp do zaliczki alimentacyjnej nie powinien zostać uzależniony od stanu cywilnego rodzica osoby uprawnionej ani też od podjęcia przez niego kroków prawnych zmierzających do jego zmiany (tj. złożenia wniosku o rozwód lub separację)." Ponadto należy wskazać, iż organy nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy czym naruszyły art. 7 i 77 kpa. Organ odwoławczy na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego uznał, iż skarżąca nie spełnia również kryterium dochodowego. Bezspornym jest w niniejszej sprawie, że W. B. dopiero od [...]r. tworzył wraz ze skarżącą i jej dziećmi rodzinę. Rozbieżność dotyczy natomiast kwestii obliczenia dochodu rodziny za rok [...]r., co jest niezbędne dla ustalenia, czy spełnione jest ustawowe kryterium ustalone w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji. Punktem wyjścia dla rozważań winna być w tej materii definicja pojęcia "dochód rodziny". Ustawodawca w słowniczku ustawy o świadczeniach rodzinnych, w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych określił, że przez dochód rodziny rozumie się przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Analizując wskazany przepis w oparciu o art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych określający definicję rodziny i mając na uwadze materiał zgromadzony w sprawie, należy wskazać, że skład rodziny skarżącej po [...]r. uległ zmianie. Do tej daty składała się ona z trzech członków – J. B. i małoletnich N. S. i P. S.; potem na skutek zawarcia związku małżeńskiego ze skarżącą członkiem rodziny został W. B.. Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, że zmiany osobowe w składzie rodziny miały swoje odbicie w jej dochodzie. Inny był dochód rodziny przed [...]r. gdy w jej skład wchodziła tylko skarżąca i jej dzieci z pierwszego małżeństwa, a inny, gdy członkiem rodziny został W. B.. W sytuacji, gdy W. B. w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zaliczkowy, był członkiem rodziny przez niewiele ponad dwa miesiące, nie sposób jest wliczać jego całego dochodu do dochodu rodziny. Zdaniem Sądu przeciwko takiej interpretacji przepisu art. 3 pkt 2 sprzeciwia się jego literalne brzmienie. Skoro ustawodawca użył określenia "przeciętny miesięczny dochód" w roku kalendarzowym, to trudno przyjąć, że rozstrzygnięcia podjęte w niniejszej przez organy administracyjne, mieszczą się z zakresie tych pojęć. Zdaniem Sadu w sytuacji w której doliczony do dochodu rodziny zostaje całoroczny dochód osoby, która została członkiem ten rodziny na nieco ponad 2 miesiące przed upływem okresu wynikającego z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie można mówić o kryterium przeciętności dochodu. Zdaniem Sądu pomimo tego, że w przepisach obowiązujących w dacie wydania decyzji nie przewidziano kazuistycznie sytuacji, w której skład rodziny jest inny w chwili składania wniosku, niż w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, to nie można przyjąć interpretacji przedstawionej przez organy. W szczególności nieuprawnione jest twierdzenie, jakoby z tego, że w chwili wydania decyzji mąż skarżącej był członkiem rodziny, wynikała konieczność doliczenia pełnej wysokości jego dochodu za rok [...]. Oczywistym jest, że organ orzekając o zasiłku rodzinnym zgodnie z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z mocy tych przepisów ustala i analizuje stan faktyczny w roku kalendarzowym poprzedzającym wydanie decyzji. Żaden z tych przepisów nie upoważnia jednak organów do przyjmowania fikcji, a właśnie takie cechy ma założenie, zgodnie z którym doliczono dochód męża skarżącej za cały [...]r. Jedynie ubocznie stwierdzić należy, że nawet gdyby organy w postępowaniu administracyjnym ustaliły, że W. B. przyczyniał się do utrzymania rodziny skarżącej przed [...]r. , to i tak jego dochód w okolicznościach sprawy należy uznać jako dochód osoby spoza rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16; a zatem nie mógłby zostać wliczony do dochodu rodziny. Słuszne wydaje się jedynie takie obliczenie dochodu rodziny, w którym dochód obecnego męża skarżącej zostałby uwzględniony jedynie w wysokości, w jakiej został uzyskany przez niego po [...]r. Uwzględnienie skargi powoduje, że sprawa zaliczki alimentacyjnej na dziecko skarżącej S. S. będzie ponownie rozpatrzona. Zatem organy administracji winny na nowo rozpoznać wniosek skarżącej o przyznanie zaliczki alimentacyjnej, poprzez prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem stanowiska Sądu wyrażonego w niniejszym orzeczeniu i poprzez zastosowanie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji, w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji uwzględnią zmianę stanu prawnego, wynikającą z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2008 r. w sprawie P 18/06. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. /-/ G. Radzicka /-/ P. Miładowski /-/ E. Makosz-Frymus MZ