IV SA/Po 354/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z [...] marca 2015 r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Dnia 04 marca 2015 r. S. Z. (dalej jako Wnioskodawca, Strona, Skarżący) wniósł ustnie do protokołu podanie o przyznanie pomocy w formie usług, z powodu niepełnosprawności. W trakcie aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego w dniu [...] marca 2015 r. sprecyzował, że oczekuje zmiany liczby godzin usług opiekuńczych z wymiaru dwóch godzin tygodniowo na jedną godzinę tygodniowo, począwszy od miesiąca kwietnia 2015 r., przez pięć miesięcy. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Burmistrz [...], wskazując na art.17 ust. 1 pkt 11, art. 50 ust. 1-3 i 5, art. 51, art. 106 ust. 1, art. 107 ust 5b i 5c ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, dalej jako u.p.s.) przyznał Wnioskodawcy usługi opiekuńcze 1 dzień w tygodniu - w czwartki, w ilości 1 godz. dziennie, od dnia 1 kwietnia 2015 do dnia 30 kwietnia 2015 (punkt pierwszy decyzji). Burmistrz określił, że pełny koszt jednej godziny usługi wynosi [...] zł.(punkt drugi decyzji), a usługi opiekuńcze będą świadczone w miejscu zamieszkania przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej (punkty trzeci decyzji). Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (punkt czwarty decyzji). Uzasadniając Burmistrz napisał, że z uwagi na podeszły wiek i przewlekłą chorobę oraz sytuację życiową Wnioskodawca został objęty pomocą w ramach usług opiekuńczych. Usługę przyznano w oparciu o ustalenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, z którego wynika, że łączny dochód miesięczny Wnioskodawcy wynosi 1 015,46 zł. W związku z powyższym ustalono odpłatność w wysokości [...] zł za godzinę usługi. W odwołaniu od, między innymi, opisanej decyzji Wnioskodawca wskazał, że podwyższone zostały opłaty za godzinę pracy opiekunki: z [...] zł na [...] zł. Wnioskodawca nie wie, na jakiej podstawie opłaty zostały podwyższone. Wystąpił do Burmistrza z prośbą o odstąpienie od opłat (pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. – uwaga sądu), ale otrzymał odpowiedź, że powinien był zwrócić się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z odwołaniem od decyzji przyznającej świadczenie w postaci usług opiekuńczych. Pracownica MOPS oświadczyła w rozmowie telefonicznej, że od 01 maja 2015 r. będą nowe podwyżki opłat, według nowych wysokości emerytur. Wnioskodawca ocenił, że w ogóle nie powinien płacić za usługi opiekuńcze, gdyż wydaje na leki 500-600 zł miesięcznie a jeszcze musi kupować żywność oraz ponosić opłaty za media, opał i gaz. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej kpa) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając SKO napisało, że zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.s. osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2). Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 3). Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (ust. 5). Rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat jak również tryb ich pobierania. Szczegółowe zagadnienia dla obszaru Miasta i Gminy [...] zostały uregulowane uchwałą Rady Miejskiej [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. [...] dalej jako Uchwała). Z przepisów Uchwały wynika, że zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze przysługują nieodpłatnie osobom, których dochód nie przekracza odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie - określonego w art. 8 ust. 1 u.p.s. Osoby, których dochód przekracza kryterium określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ponoszą odpłatność za każdą godzinę świadczonych usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, w zależności od wysokości dochodu, według wskaźnika określonego w tabeli. Z uchwały wynika, że cena za 1 godzinę usługi opiekuńczej wynosi [...] zł. Wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, z dochodem 1015,46 zł. Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej określone w art. 8 ust. 1 u.p.s. wynosi 542 zł. Dochód Wnioskodawcy wynosi więcej niż 187% kryterium dochodowego określonego w art.8 ust. 1 u.p.s. Z tabeli wynika, że osoba której dochód jest w wysokości od 150,01% do 200% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust.1 u.p.s. ponosi odpłatność w wysokości 18% opłaty, co stanowi kwotę [...] zł. Odnosząc się do prośby Wnioskodawcy o całkowite odstąpienie od usług opiekuńczych SKO zauważyło, że zgodnie z § 7 Uchwały osoba korzystająca z usług opiekuńczych może być częściowo lub całkowicie zwolniona od ponoszenia odpłatności w sytuacjach: 1) konieczności ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej lub w ośrodku wsparcia i wszelkiego typu placówkach opiekuńczo - wychowawczych, 2) konieczności ponoszenia znacznych wydatków z powodu długotrwałej choroby, wymagającej zakupu leków, 3) konieczności ponoszenia znacznych wydatków z powodu długotrwałej choroby wymagającej zakupu sprzętu rehabilitacyjnego, 4) gdy więcej niż jedna osoba w rodzinie wymaga pomocy w formie usług opiekuńczych, w tym, co najmniej jedna przewlekle chora, 5) uzasadnionych przyczyn ponoszenia kosztów utrzymania rodziny. SKO wskazało, że w sprawie nie występują przesłanki określone w § 7 pkt 1, 3-5 Uchwały. Nadto SKO oceniło, że w sprawie nie występuje przesłanka określona w § 7 pkt. 2 Uchwały. Pomimo, że Wnioskodawca poinformował o ponoszeniu wydatków na leki około 500-600 zł miesięcznie, to nie udokumentował ponoszonych kosztów na leki. Ponadto z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że Strona systematycznie składa wnioski o udzielenie pomocy finansowej do ośrodka pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. Z. napisał, że prosił o wyjaśnienie dlaczego kierownik MOPS w kilku decyzjach poprzedziła podwyżkę emerytury. Uchwała została podjęta w dniu 30 września 2014 r. i kierownik MOPS nie wyjaśniła podstawy prawnej wcześniejszych opłat za usługi opiekuńcze. Ocenił, że kierowniczka MOPS wraz ze swoją podwładną posługują się kłamstwem i oszustwem względem ludzi starych i schorowanych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Obie decyzje wydane w sprawie nie mogą się ostać. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji jest w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja przyznająca Skarżącemu odpłatną pomoc w formie usług opiekuńczych. Sąd zaznacza, że spór dotyczy odpłatności; poza sporem pozostaje zakres przyznanego świadczenia (1 godzina tygodniowo). Nadto Skarżący nie kwestionował w odwołaniu ani w skardze przyznania pomocy na jeden miesiąc, chociaż w trakcie aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego wnosił o przyznanie świadczenia na 5 miesięcy. Poza sporem są również decyzje, których nie dotyczy przedmiotowa skarga. Pomoc w formie usług opiekuńczych jest przyznawana na warunkach określonych w przepisach u.p.s. Zasady ogólne tej ustawy, wyrażone w jej art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zgodnie z art. 50 ust. 1 i 3 u.p.s. osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych, obejmujących pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. W myśl art. 50 ust. 6 u.p.s. rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Wykonując ww. delegację ustawową Rada Miejska w [...] uchwałą [...] określiła szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Wlkp. [...]). W tym miejscu wskazać należy, że przy określaniu wysokości płatności za usługi opiekuńcze w kwocie [...] zł w decyzji ze stycznia 2014r., nie obowiązywała jeszcze w/w uchwała Rady Miejskiej [...]. Z uchwały z [...] listopada 2014r. wynika, że cena za 1 godzinę usługi opiekuńczej wynosi [...]. Wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, z dochodem 1015,46 zł., ustalanym zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, tj. z lutego 2015r. Do dochodu, zgodnie z zasadami wskazanymi w u.p.s. wliczono rentę z dodatkiem pielęgnacyjnym po potrąceniu składek na ubezpieczenie zdrowotne i podatku, dodatek energetyczny i dodatek mieszkaniowy, otrzymywane przez Skarżącego. Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej określone w art. 8 ust. 1 u.p.s. wynosi 542 zł. Dochód Wnioskodawcy wynosi więcej niż 187% kryterium dochodowego określonego w art.8 ust. 1 u.p.s. Z tabeli wynika, że osoba której dochód jest w wysokości od 150,01% do 200% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust.1 u.p.s. ponosi odpłatność w wysokości 18% opłaty, co stanowi kwotę [...] zł. Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było jej wydanie bez postępowania dowodowego po złożeniu odwołania. Skoro bowiem Odwołujący się zakwestionował ponoszenie odpłatności za usługi opiekuńcze, obowiązkiem organu administracji było dokładne ustalenie stanu faktycznego; w szczególności SKO powinno było wezwać Stronę o udokumentowanie zadeklarowanych kosztów leków i dopiero wtedy procedować, w zależności od poczynionych ustaleń. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie można uznać, że stan faktyczny sprawy zawisłej przed organem wyższego stopnia – został wyjaśniony. W sytuacji takiej jak analizowana organ odwoławczy przynajmniej powinien zlecić przeprowadzenie dodatkowego postępowania organowi I instancji (art. 136 kpa). Organ wyższego stopnia co najmniej przedwcześnie, bez materiału dowodowego ocenił, że w sprawie nie ma miejsca przesłanka określona w § 7 pkt 2 Uchwały. Tymczasem prawdopodobieństwo ponoszenia przez Skarżącego wysokich kosztów zakupu leków zwiększają informacje, że został uznany za osobę całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji; lecz się systematycznie i stale zażywa leki (str. 1 wywiadu środowiskowego). Nadto gołosłowny jest argument SKO, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że Strona systematycznie składa wnioski o udzielenie pomocy finansowej do ośrodka pomocy społecznej, argument podniesiony w kontekście kupowania leków przez Skarżącego. W aktach sprawy, w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego (aktualizacja wywiadu) jest wyłącznie informacja o ostatnio otrzymanych świadczeniach: dodatku mieszkaniowym w kwocie 68, 88 miesięcznie i dodatku energetycznym w kwocie 11, 36 zł (takie informacje wynikają również z pisma Burmistrza z dnia [...] grudnia 2014 r., k. 1). Sądowi wiadomo wprawdzie z urzędu, ze spraw zawisłych w sądzie, że skarżący od lat jest klientem pomocy społecznej (np. sprawy o sygn. akt IV SA/Po 1249-1252/14; IV SA/Po 441-442/14; IV SA/Po 253/13; IV SA/Po 844/12; IV SA/Po 253/11; IV SA/Po 901-902/09) jednak wbrew twierdzeniu SKO w aktach administracyjnych nie ma informacji o wysokości pomocy z opieki społecznej i nie ma informacji na zaspokojenie jakich potrzeb jest przyznawana pomoc, czy również związanych z lekami. W opozycji do stwierdzenia SKO jest i ten wniosek, że na ewentualną pomoc przyznawaną Skarżącemu rzutuje dochód Skarżącego, w wysokości przekraczającej kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, określony w art. 8 ust. 1 u.p.s. Sąd zdecydował o uchyleniu obu decyzji wydanych w sprawie, celem rozważenia przez Burmistrza przesłanek uzasadniających zwolnienie Skarżącego od ponoszenia kosztów pomocy w formie usług opiekuńczych. Sąd podkreśla, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji ogóle nie rozważał kwestii zwolnienia Skarżącego od ponoszenia opłat. Tymczasem z akt sprawy wynika, że Skarżący zwracał się do organu I instancji pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. z prośbą o odstąpienie od opłat za usługi opiekuńcze i pisząc, że załącza faktury i pokwitowania za opłaty (k. 2). Burmistrz pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. udzielił odpowiedzi, podkreślając brak odwołań Skarżącego od decyzji przyznających odpłatną pomoc (k. 1). Mając opisaną wiedzę Burmistrz powinien rozważyć w uzasadnieniu swojej decyzji zasadność zwolnienia Skarżącego z ponoszenia opłat. Nadto organ I instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, dlaczego przyznał Skarżącemu usługi opiekuńcze tylko na jeden miesiąc, mimo, że jak wynika z wywiadu Skarżący wnioskował o przyznanie usług opiekuńczych na pięć miesięcy. Powyższe nieprawidłowości uzasadniają przyjęcie, iż zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a ponieważ naruszenia te mają istotny wpływ na wynik sprawy, zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji uzupełni materiał dowodowy i w tym celu wezwie Skarżącego do udokumentowania kosztów stałego i systematycznego przyjmowania leków. Po czym będzie procedował w zależności od poczynionych ustaleń.