IV SA/Po 844/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 października 2012 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] maja 2012 nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] (dalej – MOPR), na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm., dalej – Program wieloletni) art. 2 ust. 1, art. 48 st. 1 i 4, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej – Ups), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055, dalej – rozporządzenie) art. 104 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 roku ze zm., dalej - kpa) oraz Zarządzenia Burmistrza Miasta [...] w sprawie udzielenia Kierownikowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmówił przyznania S. Z. (dalej – skarżący) świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności /zasiłek celowy/ w ramach Programu wieloletniego dla żony H. Z.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że strona złożyła wniosek o przyznanie pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup żywności. Pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy, w wyniku którego ustalono okoliczności uzasadniające odmowę przyznania świadczenia. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika bowiem, że skarżący wraz żoną tworzy 2-osobową rodzinę, wspólnie gospodarującą i zamieszkującą. Dochód rodziny w m-cu marcu 2012 r., ustalony zgodnie z art. 8 ust. 3 Ups wynosił [...] zł, co na osobę w rodzinie daje kwotę [...] zł i przekracza określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 Ups kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, tj. kwotę 351,00 zł. Powołując się na art. 48 ust. 1 i art. 48 ust. 4 Ups organ stwierdził, że w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego ustalono, że dochód rodziny strony w kwocie [...] zł umożliwia samodzielne zapewnienie posiłku wszystkim członkom rodziny. Uzyskiwany przez rodzinę strony dochód nie tylko przekracza określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 Ups kryterium dochodowe, ale także określone w art. 5 ust. 1 Programu wieloletniego kryterium uprawniające do udzielenia posiłku na zasadach określonych w tej ustawie, tj. 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. I pkt 2 ustawy (tj. 1053,00 zł). Wobec powyższego organ postanowi! odmówić udzielenia pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności /zasiłek celowy/, mając na względzie, art. 2 ust. 1 Ups. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący zarzucając, że MOPR nie uwzględnia wydatków na leki dla niego i jego psychicznie chorej żony, posiadających pierwsze grupy inwalidzkie, jak równeiz wydatków na zakup drzewa, opłat za gaz, energię elektryczną, wodę, odzież, obuwie, drobne remonty, kupno nowych mebli (w miejsce starych nienadających się do użytku) oraz pożywienie. Skarżący załączył 21 faktur na zakup leków oraz fakturę na zakup drewna opałowego. Decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej - SKO, Kolegium), na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 2, 4, art. 8 ust. 1 pkt. 2 i ust. 3, art. 39 ust. 1-3 Ups, § 1 pkt. 1 rozporządzenia oraz art. 3 pkt 1 lit. c, art. 5 ust. 1, art. 7 progarmu wieloletniego i § 6 rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186, dalej – rozporządzenie do Programu wieloletniego) utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ opisał stan faktyczny w sprawie i wskazał, odwołując się do art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 1, 2 i 3 Ups, że niejako rozwinięciem pomocy państwa dla osób uprawnionych do zasiłku celowego jest możliwość zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania na mocy przepisów Programu wieloletniego w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych (art. 3 ust. 1 pkt c). Organ wskazał także, że zgodnie z przepisem § 6 rozporządzenia do Programu wieloletniego pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności (...), a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego, jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione" z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną. W ocenie organu oznacza to, że intencją ustawodawcy było objęcie uprawnionych przede wszystkim pomocą bezpośrednią tj. umożliwieniem otrzymania bezpłatnego posiłku, a w razie nadzwyczajnego przypadku braku możliwości zapewnienia tego posiłku w związku z zaistniałą sytuacją osobistą lub rodzinną, dopuszczono ewentualność przyznania pomocy w formie świadczenia rzeczowego lub świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Organ powołał się również na art. 3 ust. 4 Ups w związku z art. 7 Programu wieloletniego, wskazując, że uwzględnione powinny zostać potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zdaniem organu zatem, nawet w przypadku, gdy wnioskodawca spełnia kryteria do otrzymania pomocy społecznej formie zasiłku celowego, to odpowiednio udokumentowana sytuacja braku wystarczających środków na pokrycie całości zgłoszonych wniosków o świadczenia, uprawnia organ do adekwatnego ograniczenia tej pomocy. Organ podkreślił, że przyznanie zasiłku w ramach Programu wieloletniego jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Powołując się na art. art. 5 ust. 1 Programu wieloletniego organ argumentował, że pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 Ups ([...] zł). Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i łączny miesięczny dochód rodziny to kwota (nie jak podał organ I instancji) [...] zł., tj. [...] zł na osobę, tylko [...] zł., tj. [...] zł. Jest on zatem większy niż ustawowe kryterium dochodowe wynoszące [...] zł na osobę. Na dochód rodziny składa się renta w wysokości [...] zł., dodatek pielęgnacyjny do renty w wysokości [...] zł miesięcznie oraz emerytura żony skarżącego w [...] zł miesięcznie Zdaniem Kolegium organ I instancji zobligowany był do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy wobec przekroczenia przez jego rodzinę ustawowego kryterium dochodowego. Z tego też względu nie mogły, w ocenie organu, odnieść skutku zarzuty o wydatkach na leki czy inne wydatki, o których mowa w odwołaniu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący wskazując, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem. Zdaniem skarżącego dodatek opiekuńczy nie powinien być wliczany do dochodu rodziny. Skarżący w ślad za odwołaniem opisał ciężką sytuację życiowa i materialną rodziny, podkreślając znaczne wydatki miesięczne na leki dla obojga małżonków. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 02/153/1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 j.t., dalej - ppsa)). Zgodnie z art. 135 ppsa, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie organ administracji zarówno pierwszej jak i drugiej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisów - art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa wynika, iż organy prowadzące postępowanie obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. Równocześnie, oba organy ograniczyły subsumcję w niniejszej sprawie do przepisów art. 49 Ups - prawidłowo uznając, iż nie ma zastosowania - oraz przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" - również nie widząc podstaw do przyznania żądnego świadczenia na podstawie tych przepisów. Pominięto natomiast możliwość zastosowania art. 41 Ups, mimo, iż okoliczności życiowe, wskazane we wniosku i w odwołaniu przez Skarżącego i wynikające z zebranej dokumentacji, wskazują na potencjalnie – szczególny przypadek, o którym mowa w art. 41 Ups. Organ I instancji tego nie uczynił, zaś organ II instancji działający jako instancja odwoławcza nie konwalidował owego uchybienia. Pominięcie zaś tego aspektu w postępowaniach i brak ustosunkowania się do żądań Strony pod kątem uprawnień unormowanych w art. 41 Ups, stanowi naruszenie prawa materialnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 8/08, dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podkreśla, iż w niniejszej sprawie Organy słusznie uznały przekroczenie kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 oraz w art. 5 ust. 1 Programu wieloletniego, natomiast okoliczności, wskazane przez Stronę we wniosku i odwołaniu zobowiązywały do rozpatrzenie Jej żądań także pod kątem instytucji specjalnego zasiłku celowego. Uzasadniając powyższe, stwierdzić należy, że obowiązkiem organu administracji jest wnikliwe i szczegółowe rozważenie czy w tej konkretnej sprawie sytuacja życiowa Skarżącego oraz okoliczności sprawy uzasadniają przyznanie, bądź też odmowę przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, a także specjalnego zasiłku celowego. Tymczasem oba organy skupiły się na kwestii kryterium dochodowego Skarżącego, a organ II instancji podniósł też kwestię ograniczonych środków finansowych, jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się zaś orzeczenia o niepełnosprawności zarówno Skarżącego jak i jego żony. Nadto, znajduje się też postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn. akt [...] o ustanowieniu kuratora, dla częściowo ubezwłasnowolnionej H. Z., w osobie skarżącego. Skarżący załączył faktury na zakup licznych leków. Możliwe do zidentyfikowania na podstawie akt sprawy żądania Skarżącego wiążą się ze stanem zdrowia tak skarżącego, jak i jego żony oraz ich sytuacją życiową. W szczególności z akt sprawy wynika, że skarżącemu i jego żonie brakuje pieniędzy na żywność z uwagi na wydawanie ich na leki i wizyty lekarskie, które wiążą się z koniecznością opłacenia kierowcy oraz opłaty za media w mieszkaniu, opał, konieczne remonty i niezbędną odzież. Odmowa przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, bez głębszej refleksji nad oczywiście złą sytuacją życiową i finansową rodziny skarżącego, bez zbadania, czy zachodzą przesłanki do udzielenia dalszej pomocy, uznać należy za niewystarczające. W kontekście powyższego, Sąd uznaje za wadę utrzymanie w mocy decyzji I instancji wydanej z naruszeniem prawa, polegającym na tym, że nie rozpatrzono możliwości zastosowania wobec Skarżącego normy zawartej w art. 41 Ups. W myśl art. 41 Ups, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi bądź zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Na tle ww. przepisu wskazuje się w orzecznictwie, iż "Rolą organu pomocy społecznej jest ustalenie, czy występują szczególne okoliczności dające możliwość ubiegania się o pomoc także wówczas, gdy dochód rodziny jest wyższy od kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej." (wyrok WSA w Warszawie z 24 stycznia 2006 r., I SA/Wa 917/05; LEX nr 194444). Należy też uwzględnić, że w orzecznictwie utrwalony jest również pogląd, iż pominięcie rozpatrzenia wniosku w świetle wszystkich przepisów Ups, wiąże się z uchybieniem nakazom wynikającym z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zwłaszcza unormowanych w art. 7 i art. 8 kpa, a także z naruszeniem norm zawartych w art. 77 par. 1; art. 80 oraz art. 107 par. 1 i 3 kpa. W niniejszej sprawie, Organ II instancji nie tylko nie odniósł się do części spośród zarzutów Skarżącego, "milcząco" utrzymując w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne odmawiając przyznania skarżącemu pomocy, a to w kontekście konkretnego wskazania przez Skarżącego specjalnych potrzeb jego rodziny (koszty dojazdów do specjalistów, koszty lekarstw), nie rozważyły, czy nie zaistniały przesłanki do przyznania zasiłku specjalnego. Należy uznać, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego, wynikające z art. 7 kpa ( uwzględnianie słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) i art. 8 ( pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa), wręcz zobowiązywały organ do rozważenia zastosowania art. 41 Ups. Odnosząc się do przytoczonego przez organ drugiej instancji argumentu o ograniczonych możliwościach finansowych przyznawania pomocy przez Ośrodki Pomocy Społecznej, należy stwierdzić, iż co do zasady, z uwagi na treść art. 3 pkt 3 i pkt 4 Ups, jest to argument uprawniony. Nieprawidłowe jest jednak uzasadnienie wysokości przyznania pomocy finansowej w oparciu jedynie o tego rodzaju ogólnikowe stwierdzenie, bez odniesienia do konkretnej sprawy i możliwości oraz obowiązków finansowych konkretnego Ośrodka w danym okresie czasu. Jak wskazuje orzecznictwo, w szczególności wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 01 marca 2006 roku (sygn. akt I SA/Wa 104/06, LEX nr 197481) "Możliwości płatnicze ośrodka pomocy społecznej powinny jednoznacznie wynikać z ustaleń poczynionych w decyzji. Za gołosłowne uznać należy stwierdzenie, że ośrodek pomocy społecznej nie posiadał wystarczających środków, bez wskazania jakiegokolwiek dowodu dla uprawdopodobnienia tego stanowiska. Inaczej rzecz ujmując, organy powinny wykazać jakimi środkami dysponowały w dacie wydania decyzji oraz ile osób taką pomoc i w jakiej wysokości otrzymało." W innym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 23 września 2005 r. , sygn. akt I SA/Wa 1553/04, LEX nr 192950) wskazuje się, iż uzasadnienie decyzji uznaniowej organu powinno precyzyjnie wskazywać zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, ilość osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku), jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, ponieważ uznanie organu wypływające z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. Ups jest uzależnione od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią." Powyższa teza dotyczy też udzielania pomocy na podstawie innych przepisów Ups, a także przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu Programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" ( art. 7). W niniejszej sprawie nie wykazano braku dostępnych środków finansowych, który mógłby skutkować przyznaniem pomocy w ograniczonym zakresie. Należy dodać, iż uznaniowy charakter decyzji, jakimi są decyzje podejmowane na podstawie na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. oraz art. 41 Ups, nie zwalnia organu administracji od obowiązku szczegółowego zbadania przedmiotu sprawy i odniesienia się do wszystkich oczekiwań i okoliczności podniesionych przez osobę występującą z wnioskiem (odwołaniem). Taki stan rzeczy prowadziłby bowiem do dowolności i arbitralności w podejmowaniu tego rodzaju decyzji. Organy winny ustalić rzeczywisty zakres oczekiwań wnioskodawcy (odwołującego się) oraz rozważyć czy, a jeśli tak - to w jakiej części zasługują na uwzględnienie. Nie znaczy to, iż Organy mają obowiązek przyznać pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego, ale, zdaniem Sądu, obowiązane są do rozważenia, czy podniesione przez Stronę okoliczności życiowe są na tyle szczególne, by rozważyć możliwość udzielenia pomocy w tej formie. Obie powyższe myśli znajdują oparcie także w orzecznictwie na tle np. w wyroku NSA z 19 stycznia 2006 r. ( OSK 777/05; LEX nr 194414). Warto przytoczyć zwłaszcza tezę następującą: "Obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 777/05, LEX nr 194414). Zdaniem Sądu, w zaistniałych okolicznościach nie można uznać decyzji organu II instancji za wydanej z poszanowaniem przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności zaś za dostatecznie i prawidłowo uzasadnionej. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (np. wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r., I OSK 1859/06, LEX nr 338621). Zdaniem Sądu organ II instancji naruszył art. 138 kpa, ponieważ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wadliwe i z tego względu decyzja drugoinstancyjna nie może się ostać. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) należało zaskarżoną decyzję wyeliminować z obrotu prawnego orzekając jak w sentencji.