IV SA/Po 354/21

Dnia 15 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 roku sprawy ze skargi K. P. na decyzję M. Z. G. O. K. Sp. z o.o. z dnia [...] lutego 2021 roku nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od M. Z. G. O. K. Sp. z o.o. na rzecz skarżącego K. P. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. P. w dniu [...] grudnia 2020 roku wystąpił do M. Z. G. O. K. Sp. z o.o. w K. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie obejmującym: - przesłanie skanu wszystkich umów dotyczących zadań jakie dla Spółki wykonał T. A. N. w 2019 roku, - wyjaśnienie czy T. A. N. świadczył dla Spółki jakiekolwiek usługi w 2020 roku, a jeśli tak to przesłanie skanów umów dotyczących tych usług oraz podanie łącznej kwoty, jaką na te usługi lub zadania Spółka wydatkowała, - wyjaśnienie czy Spółka planuje korzystać z usług T. A. N. w 2021 roku, a jeśli tak to podanie, przy jakich usługach lub zadaniach planuje się z nich skorzystać. Prezes Zarządu M. Z. G. O. K. Sp. z o.o. pismem z dnia [...] stycznia 2021 roku poinformował wnioskodawcę, że "T. A. N. w 2019 oraz 2020 roku wykonywał dla Spółki zdania wynikające z umowy zlecenia. Spółka nie planuje korzystać z usług T. A. N. w 2021 roku". Jednocześnie, decyzją z dnia [...] stycznia 2021 roku (nr [...]), Prezes Zarządu M. Z. G. O. K. Sp. z o.o., "odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej przesłania skanów umów i podania łącznej kwoty wynagrodzenia za 2019 i 2020 rok". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby, jeżeli nie ma to związku z pełnieniem funkcji radnego. T. A. N. nie wyraził zgody na przekazanie skanu umowy do czego miał prawo. Natomiast wysokość wynagrodzenia, jakie otrzymał T. A. N. wynika z oświadczenia majątkowego opublikowanego w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w K.. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 roku (nr [...]), wydaną na skutek rozpoznania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zarządu M. Z. G. O. K. Sp. z o.o. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podtrzymana została dotychczasowa argumentacja. K. P. skorzystał z prawa złożenia skargi do sądu administracyjnego. Zaskarżając decyzję w całości strona zażądała jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 ust.1 pkt 5 lit. f ustawy o dostępnie do informacji publicznej poprzez brak udostępnienia wnioskowanej informacji, 2) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądanie udzielenia informacji o wynagrodzeniu radnego T. A. N. oraz przesłanie skanów umów nie może zostać zrealizowane ze względu na ograniczenia wynikające z ochrony prywatności osoby fizycznej, 3) art. 13 ust.1 i 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji publicznej, 4) art. 7, art. 77 §1 oraz art. 107 §3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez arbitralne stwierdzenie, że żądane informacje publiczne stanowią tajemnicę osoby fizycznej w rozumieniu art. 5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji gdy ta okoliczność nie została dostatecznie wyjaśniona i umotywowana, 5) art. 7 i art. 8 w związku z art. 24 §1 pkt 5 ustawy - Kodeks postepowania administracyjnego w związku z art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim ten sam pracownik podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej - Prezes Zarządu H. D. brał udział w wydawaniu decyzji na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. M. Z. G. O. K. Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi oraz o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na wniosek Pierwszej Prezes Sądu Najwyższego o zbadanie zgodności z Konstytucją RP ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odniesieniu do zarzutów podniesionych w skardze wyjaśniono, że żądane informacje nie mają związku z pełnioną funkcją radnego i dlatego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Radny nie zrezygnował z ochrony prywatności w związku z tym żądane informacje nie mogły zostać udzielone. W sprawie nie ma znaczenia fakt, iż umowy są realizowane z dochodów Spółki. Z uwagi na strukturę dochodów nie wszystkie wydatki są realizowane z wpłat jednostek samorządu terytorialnego. Pewną liczbę kontrahentów Spółki stanowią osoby trzecie. Umowy nie mogły zostać udostępnione nawet po anonimizacji, albowiem umowy dotyczą tylko jednej osoby. W tym wypadku anonimizacja nie oznacza nieodwracalnego uniemożliwienia zidentyfikowania danej osoby. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy kierowany jest do tego samego organu. W tym przypadku przepisy dotyczące postępowania odwoławczego stosuje się odpowiednio. Z uwagi na konstrukcję tego środka prawnego nie ma możliwości, aby wydaną decyzję podpisała inna osoba. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm. dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 §1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 §1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 §1 pkt 3 P.p.s.a.). Skarga okazała się uzasadniona, ale Sąd nie podziela wszystkich zarzutów powołanych w jej treści. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest ustawa z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2020, poz. 2176). Zgodnie z powołaną regulacją informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej, jako odpowiednik obowiązku jej udzielania określa przepis art. 4 omawianej ustawy. Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. podmioty reprezentujące osoby prawne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Przepis art. 6 powołanej ustawy określa przykładowy katalog informacji, które stanowią informację publiczną. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Kwestią bezsporną w okolicznościach kontrolowanej sprawy jest to, że skarżony M. Z. G. O. K. Sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Spółka jest osobą prawną samorządu terytorialnego, która dysponuje majątkiem jednostki samorządu terytorialnego. Wobec tego, zgodnie z treścią art. 4 ust. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Prezes Zarządu M. Z. G. O. K. Sp. z o.o., jako reprezentujący Spółkę, jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej. Analiza zapisów Krajowego Rejestru Sądowego dla M. Z. G. O. K. Sp. z o.o. ujawnia, że zarząd Spółki jest jednoosobowy, a wspólnikiem jest tylko Miasto K.. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że przepisy art. 24 §1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020, poz. 256 ze zm.) nie dają podstaw do podważania regulacji ustaw materialnych określających kompetencje do wydawania decyzji (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2021 roku o sygn. akt II OSK [...], Lex3149000). Przepis art. 127 § 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza osoby piastującej funkcję monokratycznego organu centralnej administracji rządowej od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy osoba ta wydała zaskarżoną decyzję, jest zgodny z art. 78 w związku z art. 2 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok TK z dnia 6 grudnia 2011 roku o sygn. akt SK 3/11, OTK-A 2011, nr 10, poz. 113). Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne i odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2118/11, wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. I OSK 2265/11, wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. I OSK 155/1). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że umowy cywilnoprawne, dotyczące dysponowania (gospodarowania) majątkiem publicznym, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 1741/13, wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. I OSK 916/12). W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie ma sporu co do tego, że umowy zawierane przez M. Z. G. O. K. Sp. z o.o., a dotyczące gospodarowania mieniem osoby prawnej samorządu terytorialnego, mają charakter informacji publicznej. Kwestia sporna pomiędzy stronami dotyczy zakresu/głębokości obowiązku udzielenia informacji publicznej. Chodzi o ustalenie granicy, która warunkuje możliwość powołania się przez skarżony podmiot na ustawowe ograniczenia prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej. Kwestią sporną jest zatem to, czy odmowa udzielenia informacji w zakresie objętym zaskarżoną decyzją (udostępnienie skanów umów) znajduje usprawiedliwienie w okolicznościach wskazanych w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy okolicznościami wyłączającymi obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest prywatność osoby fizycznej lub tajemnica przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Odnosząc powyższe do okoliczności kontrolowanej sprawy przyjąć należy, że skarżący domaga się udostępnienia informacji o sposobie rozdysponowania środków finansowych przez Spółkę miejską, w którą Miasto K. zaangażowało środki publiczne. Takie żądanie niewątpliwie dotyczy udzielenia informacji o charakterze informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący domaga się ujawnienia tej informacji poprzez przekazanie skanów umów zawieranych przez Spółkę z konkretnie wskazaną osobą fizyczną, która, co wynika z uzasadnienia decyzji pełni funkcję radnego gminy. Skarżony podmiot trafnie zauważa, że tak sformułowane żądanie może kolidować z prywatnością osoby fizycznej. Jednak analiza uzasadnia kwestionowanej decyzji doprowadziła Sąd do przekonania, że zaskarżona decyzja nie realizuje nakazów art. 7, art. 107 §3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na gruncie uzasadnienia skarżonej decyzji całkowicie niezrozumiałe jest, jakie to wartości wynikające z ochrony prywatności osoby fizycznej organ uznał za te, które uniemożliwiają udostępnienie informacji w żądanej przez skarżącego formie - przekazania skanów umów. Uzasadnienie decyzji w żadnym zakresie nie wyjaśnia dlaczego ujawnienie szczegółów określających tytuł prawny wydatkowania środków finansowych przez Spółkę, która jest osobą prawną samorządu terytorialnego i dysponuje majątkiem jednostki samorządu terytorialnego, w tym udokumentowanie wysokość środków wydatkowanych z tytułu zawarcia umowy zlecenia z radnym gminy, narusza prywatność tego radnego. Argumentacji o "braku rezygnacji przez radnego z ochrony prywatności" towarzyszy działanie skarżonego podmiotu, które obejmuje udzielenie informacji o tym, że Spółka prowadziła współpracę na podstawie umowy zlecenia z osobą fizyczną, która tu zostaje wskazana z imienia i nazwiska. W uzasadnieniu decyzji podkreśla się jednocześnie, że wysokość wynagrodzenia uzyskanego od Spółki przez radnego T. A. N. wynika ze złożonego przez niego oświadczenia majątkowego, którego treść dostępna jest publicznie. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, skarżony podmiot w ramach udzielonej już informacji przekazał dane, które zazwyczaj podlegają anonimizacji (imię i nazwisko osoby, z którą łączyła go umowa zlecenia). Natomiast informacją niedostępną dla skarżącego pozostaje: wysokości środków wydatkowanych przez Spółkę na zakup usług świadczonych przez radnego T. A. N., szczegółowa treść zadania sfinansowanego z tych środków, a także warunki wydatkowania środków finansowych. Z powyższych względów Sąd uznał, że uzasadnienie kwestionowanej skargą decyzji w żadnym zakresie nie wykazuje w jaki sposób przekazanie opisany powyżej informacji narusza prywatności osoby fizycznej, co mogłoby stać na przeszkodzie ich udostępnieniu. Sąd podziela ocenę skarżącego, że dla udzielenia powyżej opisanych informacji indyferentna pozostaje ocena czy ma to związek z funkcją radnego pełnioną przez T. A. N.. Ponadto niezrozumiałe jest powoływanie się przez skarżony podmiot na brak rezygnacji z ochrony prywatności przez radnego, skoro informacja o wysokości środków finansowych otrzymanych z tytułu zawartej umowy zlecenia, w świetle argumentacji uzasadnienia decyzji, jest informacją upublicznioną z racji pełnienia funkcji radnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy skarżony podmiot uwzględni, że żądane przez skarżącego informacje dotyczą środków wydatkowanych przez Spółkę miejską w ramach umów zawieranych z radnym gminy. Organ uwzględni przy tym, że zakres dopuszczalnej ingerencji w sferę prywatności osoby publicznej jest znacznie szerszy, co uzasadnia się interesem ogólnym nakierowanym na zapewnienie przejrzystości działań wszystkich osób sprawujących funkcje publiczne. Organ będzie przy tym miał na uwadze, że prywatność osób pełniących funkcje publiczne pozostając pod ochroną, może podlegać ograniczeniom, które co do zasady znajdować mogą usprawiedliwienie ze względu na wartość, jaką jest jawność i dostępność informacji w państwie demokratycznym (tu złożone już oświadczenie majątkowe). Z powyższych względów, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, uiszczonego wpisu od skargi w kwocie [...]zł, orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 2 sentencji wyroku).